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In den Vertr盲gen wird der Verwirklichung eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts gro脽e Bedeutung beigemessen. Im Jahr听2009 wurden mehrere wichtige Neuerungen eingef眉hrt: ein wirksameres und demokratischeres Beschlussverfahren, das an die Stelle der bisherigen S盲ulenstruktur tritt, erweiterte Befugnisse f眉r den Gerichtshof der Europ盲ischen Union und eine neue Rolle f眉r die nationalen Parlamente. Die Grundrechte werden durch die rechtsverbindliche Charta der Grundrechte der Europ盲ischen Union gest盲rkt.

Rechtsgrundlage

In Artikel听3 Absatz听2 des Vertrags 眉ber die Europ盲ische Union (EUV) werden die zentralen Ziele der EU in Bezug auf den Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (RFSR) festgelegt.

Titel听V des Vertrags 眉ber die Arbeitsweise der Europ盲ischen Union (AEUV)听鈥撎鼳rtikel听67 bis 89听鈥撎齣st dem RFSR gewidmet. 脺ber die allgemeinen Bestimmungen hinaus enth盲lt dieser Titel ein spezielles Kapitel zu jedem der nachstehend aufgef眉hrten Bereiche:

• Politik im Bereich Grenzkontrollen, Asyl und Einwanderung,
• justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen,
• justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen,
• polizeiliche Zusammenarbeit[1].

D盲nemark beteiligt sich nicht an der Annahme der Ma脽nahmen gem盲脽 Titel听V AEUV durch den Rat (mit dem wird D盲nemark von der Beteiligung an diesem Politikbereich ausgenommen听鈥� 鈥濷pt-out鈥�). Dennoch setzt es den Schengen-Besitzstand seit 2001 auf zwischenstaatlicher Basis um. In Bezug auf die justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen und die Vorschriften, mit denen geregelt wird, welche Gerichte f眉r Rechtsstreitigkeiten in Zivil- und Handelssachen zwischen Personen, die in unterschiedlichen Mitgliedstaaten leben, zust盲ndig sind (), schlossen das K枚nigreich D盲nemark und die EU am 19.听Oktober 2005 ein . Gem盲脽 Artikel听3 Absatz听2 des Abkommens muss D盲nemark der Kommission bei jeder Annahme von 脛nderungen mitteilen, ob es diese 脛nderungen umsetzen wird. Irland beteiligt sich ausschlie脽lich nach einem Beschluss 眉ber die Beteiligung an der Annahme und Anwendung spezifischer Ma脽nahmen ( 鈥� 鈥濷pt-in鈥�).

脺ber diese Bestimmungen hinaus soll auch auf weitere Artikel verwiesen werden, die untrennbar mit der Errichtung eines RFSR verbunden sind. Dies gilt insbesondere f眉r Artikel听6 EUV 眉ber die Charta der Grundrechte und die Europ盲ische Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten[2], Artikel听8 AEUV 眉ber die Bek盲mpfung von Ungleichheiten, Artikel听15 Absatz听3 AEUV 眉ber das Recht auf Zugang zu Dokumenten der Organe, Artikel听16 AEUV 眉ber den Schutz personenbezogener Daten[3] und Artikel听18 bis 25 AEUV 眉ber die Nichtdiskriminierung und die Unionsb眉rgerschaft[4]. Mit dem AEUV wurden aber auch eine Reihe von 鈥濨remsklauseln鈥� f眉r F盲lle, in denen ein Mitgliedstaat der Auffassung ist, dass ein Entwurf eines Rechtsakts grundlegende Aspekte seiner Strafrechtsordnung ber眉hren w眉rde (Artikel听82 Absatz听3 AEUV), sowie gemeinsame Mindestvorschriften zur Festlegung von Straftaten und Strafen f眉r besonders schwere Straftaten mit grenz眉berschreitender Dimension (Artikel听83 Absatz听3 AEUV) eingef眉hrt. Dies funktioniert in der Praxis wie folgt: Dem Europ盲ischen Rat wird ein Entwurf einer Richtlinie vorgelegt, und das ordentliche Gesetzgebungsverfahren wird ausgesetzt. Wird ein Konsens erzielt, so verweist der Europ盲ische Rat den Entwurf innerhalb von vier Monaten zur眉ck an den Rat, der die Aussetzung des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens beendet.

Ziele

Die dem RFSR zugewiesenen Ziele sind in Artikel听67 AEUV festgelegt:

• 鈥濪ie Union bildet einen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, in dem die Grundrechte und die verschiedenen Rechtsordnungen und -traditionen der Mitgliedstaaten geachtet werden.
• Sie stellt sicher, dass Personen an den Binnengrenzen nicht kontrolliert werden, und entwickelt eine gemeinsame Politik in den Bereichen Asyl, Einwanderung und Kontrollen an den Au脽engrenzen, die sich auf die Solidarit盲t der Mitgliedstaaten gr眉ndet und gegen眉ber Drittstaatsangeh枚rigen angemessen ist. F眉r die Zwecke dieses Titels werden Staatenlose den Drittstaatsangeh枚rigen gleichgestellt.
• Die Union wirkt darauf hin, durch Ma脽nahmen zur Verh眉tung und Bek盲mpfung von Kriminalit盲t sowie von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit, zur Koordinierung und Zusammenarbeit von Polizeibeh枚rden und Organen der Strafrechtspflege und den anderen zust盲ndigen Beh枚rden sowie durch die gegenseitige Anerkennung strafrechtlicher Entscheidungen und erforderlichenfalls durch die Angleichung der strafrechtlichen Rechtsvorschriften ein hohes Ma脽 an Sicherheit zu gew盲hrleisten.
• Die Union erleichtert den Zugang zum Recht, insbesondere durch den Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung gerichtlicher und au脽ergerichtlicher Entscheidungen in Zivilsachen.鈥�

Ergebnisse

A. Die wichtigsten Neuerungen des Vertrags von Lissabon

1. Ein effizienteres und demokratischeres Beschlussfassungsverfahren

Mit dem Vertrag von Lissabon entf盲llt die dritte S盲ule, die auf zwischenstaatlicher Zusammenarbeit basierte, wodurch im RFSR nun generell die Gemeinschaftsmethode zur Anwendung kommt. Die Annahme von Rechtsvorschriften erfolgt nun grunds盲tzlich gem盲脽 dem in Artikel听294 AEUV erl盲uterten ordentlichen Gesetzgebungsverfahren. Der Rat beschlie脽t mit qualifizierter Mehrheit, w盲hrend die Beschlussfassung des Europ盲ischen Parlaments als Legislativorgan nach dem Mitentscheidungsverfahren erfolgt.

2. Neue Rolle der nationalen Parlamente

In Artikel听12 EUV und in den Protokollen Nr.听1 und Nr.听2 wird die Rolle der nationalen Parlamente in der EU erl盲utert. Die nationalen Parlamente verf眉gen nunmehr 眉ber einen Zeitraum von acht Wochen, um jeden Entwurf eines Gesetzgebungsakts unter dem Aspekt des Subsidiarit盲tsprinzips zu pr眉fen, bevor zu diesem Entwurf auf Unionsebene ein Beschluss gefasst werden kann. Im Bereich des RFSR ist der Entwurf erneut zu 眉berpr眉fen, sofern dies von einem Viertel der nationalen Parlamente gefordert wird (Artikel听7 Absatz听2 des Protokolls Nr.听2).

Der Gerichtshof der Europ盲ischen Union kann wegen Versto脽es eines Gesetzgebungsakts gegen das Subsidiarit盲tsprinzip mit einer Nichtigkeitsklage befasst werden.

Die nationalen Parlamente werden an der Bewertung der T盲tigkeit von Eurojust und Europol beteiligt (Artikel听85 und 88 AEUV).

3. Zus盲tzliche Rechte des Gerichtshofs der Europ盲ischen Union[5]

Der Gerichtshof kann nunmehr ohne Einschr盲nkungen angerufen werden, um im Wege der Vorabentscheidung 眉ber den gesamten Bereich des RFSR zu entscheiden. Nach Ablauf eines 脺bergangszeitraums von f眉nf Jahren nach Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon (d.听h. seit dem 1.听Dezember 2014) kann auch Klage 眉ber die Rechtsakte gef眉hrt werden, die im Rahmen des vorangegangenen Vertrags im Bereich der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen angenommen wurden. Das gleiche Verfahren gilt f眉r Vertragsverletzungsklagen (Protokoll Nr.听36).

4. St盲rkung der Rolle der Kommission

Eine bedeutende Neuerung besteht in der M枚glichkeit der Kommission, gegen Mitgliedstaaten Vertragsverletzungsverfahren wegen Nichteinhaltung der Vorschriften im Bereich des RFSR einzuleiten, was ihr eine neue Befugnis verschafft, die ordnungsgem盲脽e Anwendung der Rechtsakte zu 眉berpr眉fen.

5. M枚gliche Beteiligung der Mitgliedstaaten an der Bewertung der Umsetzung der politischen Ma脽nahmen im Bereich des RFSR

In Artikel听70 AEUV ist festgelegt, dass der Rat auf Vorschlag der Kommission Ma脽nahmen erlassen kann, auf deren Grundlage die Mitgliedstaaten in Zusammenarbeit mit der Kommission eine objektive und unparteiische Bewertung der von den Beh枚rden der Mitgliedstaaten durchgef眉hrten Umsetzung der Politik im Bereich des RFSR vornehmen.

B. Die programmatische Rolle des Europ盲ischen Rates

Ein Aspekt neben der Weiterentwicklung der Vertr盲ge ist vor allem die Rolle, die der Europ盲ische Rat hinsichtlich der Entwicklungen und Fortschritte in den verschiedenen Bereichen des RFSR gespielt hat.

W盲hrend der Tagung des Europ盲ischen Rates in Tampere im Oktober 1999 fand eine Sondersitzung statt, in deren Rahmen er枚rtert wurde, wie ein Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts unter umfassender Nutzung der M枚glichkeiten des Vertrags von Amsterdam errichtet werden k枚nnte.

Im November 2004 verabschiedete der Europ盲ische Rat ein neues F眉nfjahres-Aktionsprogramm, das Haager Programm.

Am 10. und 11.听Dezember 2009 verabschiedete der Europ盲ische Rat das Stockholmer Programm. In diesem f眉r den Zeitraum von 2010 bis 2014 konzipierten Mehrjahresprogramm wurden die Interessen und Bed眉rfnisse der 叠眉谤驳别谤 sowie anderer Personen, f眉r die die EU Verantwortung tr盲gt, in den Mittelpunkt ger眉ckt.

Im Vertrag von Lissabon wird die ma脽gebliche Rolle des Europ盲ischen Rates anerkannt und festgeschrieben: 鈥濪er Europ盲ische Rat legt die strategischen Leitlinien f眉r die gesetzgeberische und operative Programmplanung im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts fest鈥� (Artikel听68 AEUV).

C. Einrichtung spezieller Agenturen f眉r die Verwaltung des RFSR

Es wurden mehrere Agenturen eingerichtet, die zur Verwaltung der politischen Ma脽nahmen in mehreren f眉r den RFSR bedeutenden Bereichen beitragen sollen: im Bereich der polizeilichen Zusammenarbeit, die (CEPOL), im Bereich der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen, die (FRA) im Bereich des Schutzes der Grundrechte und der Bek盲mpfung von Diskriminierung, die (EMCDDA), die (Frontex) im Bereich der Koordinierung der Kontrolle an den Au脽engrenzen, die (EUAA), die [6] (EUStA) und die (eu-LISA).

Rolle des Europ盲ischen Parlaments

Das Parlament verf眉gt 眉ber mehrere Instrumente und eine Reihe von Befugnissen, um seiner Rolle in vollem Umfang gerecht zu werden:

• Befugnis im gesetzgebenden Bereich, in dem das Europ盲ische Parlament seit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon im Jahr听2009 als Legislativorgan im Rahmen des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens auftritt. Dies ist die allgemeine Regel. Allerdings gibt es eine Reihe von Ausnahmen. Dazu geh枚ren Ma脽nahmen zur Gew盲hrleistung der 鈥濾erwaltungszusammenarbeit zwischen den zust盲ndigen Dienststellen der Mitgliedstaaten鈥� (Artikel听74 AEUV), die nach wie vor Gegenstand eines 鈥瀊esonderen Gesetzgebungsverfahrens鈥� sind, wobei der Rat auf Vorschlag der Kommission oder eines Viertels der Mitgliedstaaten und nach Anh枚rung des Parlaments t盲tig wird. Dar眉ber hinaus gilt ein besonderes Gesetzgebungsverfahren (im Rat einstimmig nach Anh枚rung des Parlaments) f眉r Ma脽nahmen zur Festlegung der Bedingungen und Beschr盲nkungen f眉r die polizeiliche Zusammenarbeit (Artikel听89 AEUV) oder der Bestimmungen zu P盲ssen, Personalausweisen und Aufenthaltstiteln (Artikel听77 Absatz听3 AEUV);
• haushaltspolitische Befugnis, in deren Rahmen das Europ盲ische Parlament den Haushalt der EU f眉r Programme im Bereich des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts gemeinsam mit dem Rat festlegt, ebenso wie die operativen und administrativen Haushalte der vorstehend genannten Agenturen;
• Kontrolle der T盲tigkeiten der in diesem Politikbereich t盲tigen EU-Agenturen, beispielsweise durch Entsendung von Delegationen in die Mitgliedstaaten oder an die EU-Au脽engrenzen, um sich mit den Problemen vertraut zu machen und vor allem die Modalit盲ten der Umsetzung von Rechtsvorschriften der EU zu 眉berpr眉fen;
• Befugnis zur Befassung des Gerichtshofs im Rahmen einer Nichtigkeitsklage, wobei das Europ盲ische Parlament diese Befugnis insbesondere aus眉bte, um die Nichtigerkl盲rung bestimmter Bestimmungen von Rechtsakten zu beantragen;
• politisches Initiativrecht durch die Annahme sogenannter Initiativberichte und Entschlie脽ungen zu Themen, die zur Behandlung vom Parlament ausgew盲hlt werden.

Die Hauptpriorit盲ten, die im Verlauf der letzten Jahre immer wieder vom Parlament hervorgehoben wurden, k枚nnen wie folgt zusammengefasst werden:

• Anerkennung und Ber眉cksichtigung der zunehmenden Bedeutung des RFSR im Rahmen der Entwicklung der EU;
• Abschaffung der dritten S盲ule und Einbeziehung der polizeilichen und der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen in die Verfahren und das geltende EU-Recht, um dem Europ盲ischen Parlament die Aus眉bung seiner demokratischen Rolle im Gesetzgebungsverfahren in vollem Umfang zu erm枚glichen;
• Abschaffung der Einstimmigkeitsregel im Rat zur Vereinfachung der Beschlussfassung;
• Wahrung eines angemessenen Gleichgewichts zwischen dem Schutz der Grundrechte der 叠眉谤驳别谤 und Einwohner und den Erfordernissen im Zusammenhang mit der Sicherheit und der Terrorismusbek盲mpfung und Sicherstellung, dass dieses Gleichgewicht in der Gesetzgebung und in ihrer Umsetzung Niederschlag findet;
• St盲rkung des Schutzes und der F枚rderung der Grundrechte, vor allem durch die Annahme der rechtsverbindlichen Charta der Grundrechte der Europ盲ischen Union und durch die Errichtung einer Agentur f眉r Grundrechte sowie durch die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses zum Einsatz von Pegasus und 盲hnlicher 脺berwachungs- und Sp盲hsoftware, der beurteilte, wie sich der Einsatz von 脺berwachungs- und Sp盲hsoftware gegen Unionsb眉rger auf demokratische Prozesse und die individuellen Rechte der 叠眉谤驳别谤 in der EU ausgewirkt hat.

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Udo Bux / Pablo Abril Marti / Mariusz Maciejewski

05-2024