Izvr拧enje prora膷una
Komisija je odgovorna za izvr拧enje prora膷una u听suradnji s听dr啪avama 膷lanicama, a听za politi膷ki nadzor nad tim procesom zadu啪en je Europski parlament.
Pravna osnova
- 膶lanci听290., 291., 317., 318., 319., 321., 322. i听323. (UFEU) te 膷lanak听179. Ugovora o听Euratomu.
- Financijska uredba, tj.听 Europskog parlamenta i听Vije膰a od 18.听srpnja听2018. o听financijskim pravilima koja se primjenjuju na op膰i prora膷un Unije.
- izme膽u Europskog parlamenta, Vije膰a i听Komisije o听prora膷unskoj disciplini, suradnji u听prora膷unskim pitanjima i听dobrom financijskom upravljanju te novim vlastitim sredstvima, uklju膷uju膰i plan za uvo膽enje novih vlastitih sredstava.
Cilj
Komisija je odgovorna za izvr拧avanje prihoda i听rashoda prora膷una u听skladu s听Ugovorima te s听odredbama i听uputama utvr膽enima Financijskom uredbom, u听okviru dopu拧tenih ograni膷enja za odobrena sredstva (1.4.3.).
Dr啪ave 膷lanice sura膽uju s听Komisijom kako bi se odobrena sredstva upotrebljavala u听skladu s听na膷elom dobrog financijskog upravljanja, tj.听na膷elima ekonomi膷nosti, u膷inkovitosti i听djelotvornosti.
Opis
A. Osnovni mehanizam
Izvr拧enje prora膷una obuhva膰a dva osnovna postupka: preuzimanje obveza nakon 膷ega slijedi izvr拧avanje pla膰anja. Preuzimanje obveze za rashode podrazumijeva dono拧enje odluke o听kori拧tenju odre膽enog iznosa iz odre膽ene prora膷unske linije radi financiranja konkretne aktivnosti. Nakon 拧to se utvrde odgovaraju膰e pravne obveze (primjerice ugovorima) i听pru啪e zatra啪ene usluge, obave radovi ili isporu膷i naru膷ena roba, rashodi se odobravaju te se izvr拧ava pla膰anje.
B. Na膷ini izvr拧enja
Komisija mo啪e izvr拧avati prora膷un na jedan od sljede膰ih na膷ina:
- izravno (鈥瀒zravno upravljanje鈥�) preko svojih odjela ili posredno preko izvr拧nih agencija;
- zajedno s听dr啪avama 膷lanicama (鈥瀙odijeljeno upravljanje鈥�);
- neizravno (鈥瀗eizravno upravljanje鈥�), odnosno povjeravanjem zada膰a izvr拧avanja prora膷una subjektima i听osobama, primjerice tre膰im zemljama, me膽unarodnim organizacijama i听drugima.
U praksi se oko 70听% prora膷una potro拧i u听okviru 鈥瀙odijeljenog upravljanja鈥�, pri 膷emu dr啪ave 膷lanice raspodjeljuju financijska sredstva i听upravljaju rashodima, oko 20听% u听okviru 鈥瀒zravnog upravljanja鈥� Komisije ili njezinih izvr拧nih agencija, a听preostalih 10听% u听okviru 鈥瀗eizravnog upravljanja鈥�[1].
鲍听辞办惫颈谤耻 dostupne su informacije o听korisnicima sredstava kojima izravno upravlja Komisija. Svaka dr啪ava 膷lanica odgovorna je za objavu podataka o听korisnicima sredstava kojima raspola啪e u听okviru izravnog i听neizravnog upravljanja.
膶lankom听317. UFEU-a propisuje se da Komisija mora izvr拧avati prora膷un u听suradnji s听dr啪avama 膷lanicama te da se odredbama donesenima u听skladu s听膷lankom听322. UFEU-a moraju utvrditi nadzorne i听revizijske obveze dr啪ava 膷lanica pri izvr拧avanju prora膷una, kao i听odgovornosti koje iz toga proizlaze.
Nadalje, u听拧irem kontekstu provedbe zakonodavstva EU-a, 膷lancima听290. i听291. UFEU-a utvr膽uju se odredbe kojima se ure膽uju delegirane i听provedbene ovlasti dodijeljene Komisiji, kao i听nadzor nad Komisijom koji u听tom pogledu provode dr啪ave 膷lanice, Vije膰e i听Europski parlament.
Prema 膷lanku听290. UFEU-a, Komisiji se zakonodavnim aktom mo啪e delegirati ovlast za dono拧enje nezakonodavnih akata kojima se dopunjuju 鈥瀘dre膽eni elementi zakonodavnog akta koji nisu klju膷ni鈥�. Parlament i听Vije膰e imaju pravo opozvati takvo delegiranje ovlasti Komisiji ili mu prigovoriti i听time sprije膷iti njegovo stupanje na snagu.
膶lankom听291. UFEU-a propisuju se provedbene ovlasti dodijeljene Komisiji. 膶lankom听291. stavkom听1. utvr膽uje se da su dr啪ave 膷lanice odgovorne za usvajanje svih mjera nacionalnog prava potrebnih za provedbu pravno obvezuju膰ih akata Unije, dok se 膷lankom听291. stavkom听2. predvi膽a da se tim aktima provedbene ovlasti dodijele Komisiji ili, u听slu膷aju 膷lanaka听24. i听26. (UEU), Vije膰u, i听to kad su 鈥瀙otrebni jedinstveni uvjeti za provedbu pravno obvezuju膰ih akata Unije鈥�. Sukladno 膷lanku听291. stavku听3. UFEU-a, Parlament i听Vije膰e uredbama utvr膽uju pravila o听mehanizmima za nadzor nad izvr拧enjem provedbenih ovlasti dodijeljenih Komisiji.
Institucije su 2020. postigle dogovor o听novom Me膽uinstitucijskom sporazumu o听prora膷unskoj disciplini, suradnji u听prora膷unskim pitanjima i听dobrom financijskom upravljanju te novim vlastitim sredstvima, uklju膷uju膰i plan za uvo膽enje novih vlastitih sredstava. Tim sporazumom, koji je usvojen istodobno kad i听 za razdoblje 2021.鈥�2027., ne samo da se 啪eli zajam膷iti kontinuirana suradnja institucija na prora膷unskim pitanjima, ve膰 se nastoji i听pobolj拧ati godi拧nji prora膷unski postupak Unije te, u听skladu sa smjernicama iz jednog od priloga, olak拧ati uvo膽enje novih vlastitih sredstava EU-a u听okviru tog听VFO-a.
膶lanak听291. UFEU-a dopunjen je Europskog parlamenta i听Vije膰a od 16.听velja膷e听2011. o听utvr膽ivanju pravila i听op膰ih na膷ela u听vezi s听mehanizmima nadzora dr啪ava 膷lanica nad izvr拧avanjem provedbenih ovlasti Komisije. Taj se nadzor provodi preko odbora koje 膷ine predstavnici dr啪ava 膷lanica, a听predsjeda im predstavnik Komisije. Uredbom se utvr膽uju dvije nove vrste postupaka koje se primjenjuju ovisno o听podru膷ju primjene akta o听kojem je rije膷: u听skladu s听postupkom ispitivanja Komisija ne mo啪e usvojiti mjeru ako je odbor donio negativno mi拧ljenje o听njoj; u听skladu sa savjetodavnim postupkom Komisija mora 鈥瀠 najve膰oj mogu膰oj mjeri uzeti u听obzir鈥� zaklju膷ke odbora, ali je njegovo mi拧ljenje ne obvezuje.
Dr啪ave 膷lanice koje nepravilno izvr拧avaju prora膷un sankcioniraju se u听okviru sigurnosnog ra膷unovodstvenog postupka i听provjera prihvatljivosti: nakon revizija koje provode Komisija i听Revizorski sud, povrat sredstava koje nacionalne vlade prime iz prora膷una EU-a vr拧i se podno拧enjem zahtjeva za vra膰anje nepropisno ispla膰enih sredstava. Odluke koje se odnose na takve ispravke donosi Komisija u听skladu sa spomenutim postupcima za izvr拧enje provedbenih ovlasti (1.4.5.).
Revizorski sud stoga redovito ispituje izvr拧enje prora膷una (1.3.12.). U听njegovim izvje拧膰ima u听vi拧e su navrata iznesene kritike na ra膷un odre膽enih sektora.
C. Pravila za izvr拧enje prora膷una
Financijska uredba, koja se temelji na 膷lanku听322. UFEU-a, sadr啪i sva na膷ela i听pravila o听izvr拧enju prora膷una. Ona je horizontalnog karaktera te se primjenjuje na sva podru膷ja rashoda i听sve prihode. Dodatna pravila za izvr拧enje prora膷una utvr膽ena su sektorskim uredbama za pojedina膷na podru膷ja politika EU-a.
Trenuta膷na Financijska uredba donesena je u听srpnju听2018. te je stupila na snagu 2.听kolovoza听2018. Me膽utim, ve膰ina odredbi o听izvr拧enju administrativnih odobrenih sredstava europskih institucija stupila je na snagu tek 1.听sije膷nja听2019.[2]
Glavno sredstvo Komisije za izvr拧enje prora膷una i听pra膰enje njegove provedbe ra膷unalni je ra膷unovodstveni sustav ABAC (obra膷unsko ra膷unovodstvo). Komisija poduzima korake kako bi se ispunili najvi拧i me膽unarodni ra膷unovodstveni standardi, a听posebice me膽unarodni ra膷unovodstveni standardi za javni sektor (IPSAS) koje je uspostavila Me膽unarodna federacija ra膷unovo膽a (IFAC). Pri izvr拧enju prora膷una posebna pozornost pridaje se postupanju u听skladu sa zakonodavstvom EU-a koje se odnosi na ugovore o听javnoj nabavi (roba, radovi i听usluge 2.1.10.). Osim toga, sustav ranog otkrivanja i听isklju膷enja (EDES) omogu膰uje bolju za拧titu financijskih interesa Unije. Njime se omogu膰uje rano otkrivanje, isklju膷ivanje iz postupaka i听izricanje nov膷anih kazni za nepouzdane osobe i听subjekte koji podnose zahtjev za sredstva EU-a ili su preuzeli pravne obveze s听Komisijom ili drugim institucijama[3].
Uloga Europskog parlamenta
Europski parlament ima dvojaku ulogu u听prora膷unskom procesu:
- 膷ini jednu od dviju grana prora膷unskog tijela te sudjeluje u听odobravanju prora膷unskih sredstava za sljede膰u godinu;
- u听okviru godi拧njeg postupka davanja razrje拧nice vr拧i nadzor nad izvr拧enjem prora膷una tijekom prethodne godine.
Parlament ima mogu膰nost utjecati na izvr拧enje prora膷una EU-a preko amandmana i听odluka koje donosi u听okviru prora膷unskog postupka (1.2.5.).
Ako sumnja u听opravdanost rashoda ili sposobnost Komisije da ih izvr拧i, Parlament mo啪e odlu膷iti iskoristiti mehanizam prora膷unske pri膷uve i听staviti zatra啪ena sredstva u听pri膷uvu dok Komisija ne dostavi odgovaraju膰e dokaze u听okviru zahtjeva za prijenos sredstava iz pri膷uve. I Parlament i听Vije膰e moraju odobriti prijedloge za prijenos sredstava. Odobrena sredstva ne mogu se iskoristiti dok se ne prenesu iz pri膷uve u听odgovaraju膰u prora膷unsku liniju.
Postupak davanja razrje拧nice (1.4.5.) Parlamentu pru啪a mogu膰nost nadzora nad izvr拧enjem aktualnog prora膷una. Iako se ve膰ina iznesenih pitanja odnosi na razdoblje za koje se razrje拧nica daje (obi膷no je rije膷 o听prethodnoj godini), mnoga pitanja koja Komisiji u听okviru postupka davanja razrje拧nice postavlja Odbor Parlamenta za prora膷unski nadzor odnose se i听na izvr拧avanje prora膷una za teku膰e razdoblje. U听rezoluciji o听davanju razrje拧nice, koja je sastavni dio odluke o听davanju razrje拧nice, navode se zahtjevi i听preporuke upu膰ene Komisiji i听drugim tijelima uklju膷enima u听izvr拧enje prora膷una.
Prema Ugovoru iz Lisabona Parlament je zajedno s听Vije膰em odgovoran za dono拧enje 鈥瀎inancijskih pravila kojima se pobli啪e odre膽uje postupak koji treba usvojiti za utvr膽ivanje i听izvr拧enje prora膷una te za prikazivanje i听reviziju ra膷una鈥� (膷lanak听322. stavak听1. UFEU-a).
Nadalje, Parlament svojim zakonodavnim i听nezakonodavnim aktivnostima, poput izvje拧膰a i听rezolucija, ili jednostavno upu膰ivanjem usmenih ili pisanih pitanja Komisiji, utje膷e na izvr拧enje prora膷una u听gotovo svim podru膷jima politike.
Tijekom nekoliko posljednjih godina Parlament je osna啪io svoj politi膷ki nadzor nad Komisijom uvo膽enjem instrumenata koji omogu膰uju razmjenu informacija o听izvr拧enju sredstava i听iznosu nepodmirenih obveza (tj.听pravnih obveza koje jo拧 nisu ispunjene pla膰anjem). Takve obveze mogu biti problemati膷ne ako se akumuliraju tijekom du啪ih razdoblja i听stoga Parlament zahtijeva da ih Komisija dr啪i pod kontrolom.
Trenuta膷no se razvijaju novi alati za bolje pra膰enje procesa izvr拧enja prora膷una i听za ostvarivanje ve膰e vrijednosti za ulo啪eni novac programa EU-a. Parlament stoga poziva na visok standard izvje拧taja o听aktivnostima (koje Komisija sastavlja u听okviru svojih radnih dokumenata o听prednacrtu op膰eg prora膷una) i听redovito dostavljanje analize tro拧kovne u膷inkovitosti programa听EU-a.
Vi拧e informacija o听toj temi dostupno je na internetskim stranicama Odbora za prora膷une.
听
Stefan Schulz