Na膷elo supsidijarnosti
Na膷elom supsidijarnosti, koje je utvr膽eno Ugovorom o听Europskoj uniji, definiraju se okolnosti u听kojima Unija ima prednost u听djelovanju u听odnosu na dr啪ave 膷lanice kad je rije膷 o听podru膷jima u听kojima ona nema isklju膷ivu nadle啪nost.
Pravna osnova
膶lanak听5. stavak听3. Ugovora o听Europskoj uniji (UEU) te Protokol (br.听2) o听primjeni na膷ela supsidijarnosti 颈听proporcionalnosti.
Ciljevi
Izvr拧avanje nadle啪nosti Europske unije temelji se na na膷elima supsidijarnosti 颈听proporcionalnosti. U听podru膷jima koja nisu u听isklju膷ivoj nadle啪nosti Europske unije na膷elom supsidijarnosti 啪eli se za拧tititi pravo dr啪ava 膷lanica da donose odluke 颈听djeluju te dati legitimitet djelovanju Unije ako dr啪ave 膷lanice ne mogu do kraja ostvariti ciljeve nekog djelovanja, ve膰 se to, 鈥瀦bog opsega ili u膷inka predlo啪enog djelovanja鈥�, uz bolje rezultate mo啪e posti膰i na razini Unije. Uvo膽enjem tog na膷ela u听Ugovore EU-a izvr拧avanje nadle啪nosti nastojalo se 拧to je vi拧e mogu膰e pribli啪iti gra膽anima, u听skladu s听na膷elom pribli啪avanja o听kojemu se govori u听.
笔辞蝉迟颈驳苍耻膰补
A. Po膷etak 颈听povijesni razvoj
Na膷elo supsidijarnosti slu啪beno je ugra膽eno u听UEU, potpisan 1992. UEU je uklju膷ivao upu膰ivanje na na膷elo u听. , potpisanim 1986., ve膰 je bilo uvedeno pravilo supsidijarnosti u听podru膷ju okoli拧a, iako se nije navodilo pod posebnim nazivom. U听 Prvostupanjski sud Europskih zajednica donio je odluku o听tome da na膷elo supsidijarnosti nije op膰e pravno na膷elo u听skladu s听kojim bi trebalo provjeravati zakonitost akata Zajednice sve do stupanja na snagu UEU-a.
Ne mijenjaju膰i formulaciju na膷ela supsidijarnosti iz renumeriranog 膷lanka听5. drugog podstavka UEZ-a, , koji je potpisan 1997., (dalje u听tekstu: 鈥濸rotokol iz 1997.鈥�) prilo啪en je UEZ-u. Op膰i pristup primjeni na膷ela supsidijarnosti, dogovoren na sastanku Europskog vije膰a u听Edinburghu 1992., na taj je na膷in postao pravno obvezuju膰i 颈听podlo啪an sudskom preispitivanju u听okviru protokola u听slu膷aju supsidijarnosti.
Ugovorom iz Lisabona o听izmjeni UEU-a 颈听UEZ-a, potpisanim 2007., na膷elo supsidijarnosti ugra膽eno je u听膷lanak听5. stavak听3. UEU-a, dok je odgovaraju膰a odredba UEZ-a stavljena izvan snage; me膽utim, zadr啪ana je formulacija iz te odredbe. Ugovorom iz Lisabona tako膽er se izri膷ito navodi regionalna 颈听lokalna dimenzija na膷ela supsidijarnosti. Nadalje, Ugovorom iz Lisabona Protokol iz 1997. zamijenjen je novim Protokolom br.听2, pri 膷emu je glavna promjena bila nova uloga nacionalnih parlamenata u听osiguravanju nadzora nad po拧tovanjem na膷ela supsidijarnosti (1.3.5.).
B. Definicija
Op膰i je cilj na膷ela supsidijarnosti zajam膷iti odre膽eni stupanj neovisnosti podre膽enog tijela u听odnosu na tijelo na vi拧oj razini, odnosno lokalnog tijela u听odnosu na sredi拧nju vlast. Rije膷 je, dakle, o听podjeli nadle啪nosti me膽u raznim razinama vlasti, a听to je na膷elo institucionalni temelj saveznih dr啪ava.
Kad se primijeni na kontekst EU-a, na膷elo supsidijarnosti slu啪i kao regulatorni kriterij za podru膷ja koja nisu u听isklju膷ivoj nadle啪nosti Unije. Ono isklju膷uje djelovanje Unije onda kad dr啪ave 膷lanice mogu same u膷inkovito rije拧iti probleme na sredi拧njoj, regionalnoj ili lokalnoj razini. Uniji se daje pravo da izvr拧ava svoju nadle啪nost samo kad dr啪ave 膷lanice ne mogu u听zadovoljavaju膰oj mjeri ostvariti ciljeve predlo啪enog djelovanja 颈听kad djelovanje na razini Unije mo啪e donijeti dodanu vrijednost.
U skladu s听膷lankom听5. stavkom听3. UEU-a institucije Unije mogu djelovati u听skladu s听na膷elom supsidijarnosti ako su ispunjena tri preduvjeta: (a)听podru膷je djelovanja nije u听isklju膷ivoj nadle啪nosti Unije (neisklju膷iva nadle啪nost); (b)听dr啪ave 膷lanice ne mogu u听dovoljnoj mjeri ostvariti ciljeve predlo啪enog djelovanja (potreba); (c)听zbog opsega ili u膷inaka djelovanja uspje拧nije ga mo啪e provesti Unija (dodana vrijednost).
C. Podru膷je primjene
1. Granice nadle啪nosti Unije
Na膷elo supsidijarnosti primjenjuje se samo u听podru膷jima u听kojima Unija 颈听dr啪ave 膷lanice dijele nadle啪nost. Nakon stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona nadle啪nosti Unije preciznije su definirane: u听dijelu prvom glav颈听I. , koji je potpisan 2007. 颈听stupio na snagu 2009., nadle啪nosti Unije podijeljene su u听tri kategorije (isklju膷iva nadle啪nost, podijeljena nadle啪nost 颈听komplementarna nadle啪nost) te su utvr膽ena podru膷ja koja te tri kategorije obuhva膰aju.
2. Kad se primjenjuje na膷elo supsidijarnosti?
Na膷elo supsidijarnosti primjenjuje se na sve institucije Unije 颈听ima prakti膷nu va啪nost posebno u听okviru zakonodavnih postupaka. Ugovorom iz Lisabona osna啪ena je uloga nacionalnih parlamenata 颈听Suda Europske unije u听podru膷ju nadzora nad po拧tovanjem na膷ela supsidijarnosti. Zbog uvo膽enja izri膷itog upu膰ivanja na podnacionalnu dimenziju na膷ela supsidijarnosti Ugovor iz Lisabona zna膷io je 颈听ja膷anje uloge Europskog odbora regija te je njime otvorena mogu膰nost da regionalni parlamenti sa zakonodavnim ovlastima, ovisno o听diskrecijskoj odluci nacionalnih parlamenata, sudjeluju u听ex ante mehanizmu 鈥瀝anog upozoravanja鈥�.
D. Nadzor koji provode nacionalni parlamenti
Na temelju 膷lanka听5. stavka听3. drugog podstavka 颈听膷lanka听12. to膷ke听(b) UEU-a nacionalni parlamenti nadziru po拧tovanje na膷ela supsidijarnosti u听skladu s听postupkom predvi膽enim Protokolom br.听2. U听skladu s听ex ante mehanizmom 鈥瀝anog upozoravanja鈥� svaki nacionalni parlament ili dom nacionalnog parlamenta u听roku od osam tjedana od datuma proslje膽ivanja nacrta zakonodavnog akta mo啪e uputiti predsjednicima Europskog parlamenta, Vije膰a 颈听Komisije obrazlo啪eno mi拧ljenje u听kojem navodi razloge zbog kojih smatra da se predmetnim nacrtom ne po拧tuje na膷elo supsidijarnosti. Ako obrazlo啪ena mi拧ljenja 膷ine barem tre膰inu glasova dodijeljenih nacionalnim parlamentima (jedan glas za svaki dom dvodomnih parlamenata te dva glasa za jednodomne parlamente), nacrt se mora preispitati (鈥炁緐ti karton鈥�). Institucija koja je predlo啪ila nacrt zakonodavnog akta mo啪e ga odlu膷iti zadr啪ati, izmijeniti ili povu膰i, uz obrazlo啪enje svoje odluke. U听slu膷aju nacrta akata koji se odnose na policijsku suradnju ili pravosudnu suradnju u听kaznenim stvarima taj prag je ni啪i (jedna 膷etvrtina glasova). Ako se u听okviru redovnoga zakonodavnog postupka uskla膽enost zakonodavnog prijedloga s听na膷elom supsidijarnosti osporava najmanje obi膷nom ve膰inom glasova dodijeljenih nacionalnim parlamentima te ako Komisija odlu膷i zadr啪ati prijedlog, pitanje se ponovno upu膰uje zakonodavcu (Parlamentu 颈听Vije膰u), koji donosi odluku u听prvome 膷itanju. Ako zakonodavac smatra da zakonodavni prijedlog nije u听skladu s听na膷elom supsidijarnosti, mo啪e ga odbaciti ve膰inom koju 膷ini 55听% 膷lanova Vije膰a ili ve膰inom danih glasova u听Europskom parlamentu (鈥瀗aran膷asti karton鈥�).
Dosad je postupak 鈥炁緐tog kartona鈥� pokrenut tri puta, dok postupak 鈥瀗aran膷astog kartona鈥� jo拧 nije upotrijebljen. U听svibnju听2012. prvi 鈥炁緐ti karton鈥� dodijeljen je za [1]. Ukupno je 12 od 40 nacionalnih parlamenata ili domova parlamenata smatralo da sadr啪aj prijedloga nije u听skladu s听na膷elom supsidijarnosti. Komisija je naposljetku povukla prijedlog, iako je smatrala da nije bilo kr拧enja na膷ela supsidijarnosti. U听listopadu 2013. 14 domova nacionalnih parlamenata u听11 dr啪ava 膷lanica dodijelilo je drugi 鈥炁緐ti karton鈥�, 颈听to za [2]. Nakon 拧to je razmotrila obrazlo啪ena mi拧ljenja nacionalnih parlamenata, Komisija je odlu膷ila [3] jer je smatrala da se njime po拧tuje na膷elo supsidijarnosti. Naposljetku, u听svibnju 2016. 14 domova u听11 dr啪ava 膷lanica tre膰i 鈥炁緐ti karton鈥� dodijelilo je za [4]. Komisija je detaljno obrazlo啪ila [5] zbog kojih je zadr啪ala svoj prijedlog 颈听ustvrdila da se njime ne kr拧i na膷elo supsidijarnosti jer je pitanje upu膰enih radnika po definiciji prekograni膷ne naravi.
Konferencija parlamentarnih odbora za poslove Unije parlamenata Europske unije (COSAC) slu啪i kao korisna platforma preko koje nacionalni parlamenti razmjenjuju informacije u听vezi s听kontrolom po拧tovanja na膷ela supsidijarnosti. Osim toga, Mre啪a za pra膰enje primjene na膷ela supsidijarnosti pod okriljem Europskog odbora regija olak拧ava razmjenu informacija izme膽u lokalnih 颈听regionalnih vlasti te institucija EU-a. Ta mre啪a okuplja regionalne parlamente 颈听vlade sa zakonodavnim ovlastima, lokalne 颈听regionalne vlasti bez zakonodavnih ovlasti te udruge lokalnih vlasti u听EU-u. Otvorena je 颈听za nacionalna izaslanstva Europskog odbora regija 颈听domove nacionalnih parlamenata.
E. Konferencija o听budu膰nosti Europe
Komisija je u听o啪ujku 2017. osnovala posebnu , kao dio agende za bolju regulativu, te posebno u听kontekstu debate o听budu膰nosti Europe koja je pokrenuta predsjednika Komisije Junckera. Cilj je te radne skupine 1.听donijeti preporuke za bolju primjenu na膷ela supsidijarnosti 颈听proporcionalnosti; 2.听utvrditi podru膷ja politika u听kojima bi se aktivnosti mogle ponovno delegirati ili u听potpunosti vratiti dr啪avama 膷lanicama EU-a; 颈听3.听prona膰i na膷ine za ve膰u uklju膷enost regionalnih 颈听lokalnih tijela u听dono拧enje politika EU-a 颈听njihovu provedbu.
Komisija je na temelju preporuka Radne skupine u听listopadu 2018. objavila 膷iji je cilj bio oja膷ati ulogu na膷ela supsidijarnosti 颈听proporcionalnosti u听dono拧enju politika EU-a. Jedna od glavnih preporuka Radne skupine koja je uzeta u听obzir bilo je uklju膷ivanje tablice za ocjenjivanje supsidijarnosti 颈听proporcionalnosti u听smjernice Komisije za bolju regulativu te upotreba te tablice za prikazivanje nalaza Komisije u听procjenama u膷inka, evaluacijama 颈听obrazlo啪enjima.
Na膷ela supsidijarnosti 颈听proporcionalnosti bila su me膽u glavnim temama za raspravu na Konferenciji o听budu膰nosti Europe, kako je navedeno u听 koju su potpisali predsjednici Parlamenta, Vije膰a 颈听Komisije.
F. Sudsko preispitivanje
Po拧tovanje na膷ela supsidijarnosti mo啪e se nadzirati retrospektivno (nakon dono拧enja zakonodavnog akta) u听okviru postupaka pred Sudom Europske unije, kako je navedeno 颈听u听Protokolu. Me膽utim, institucije Unije imaju 拧iroko diskrecijsko pravo u听primjeni tog na膷ela. U听svojim presudama u听predmetima 颈听 Sud je naveo da je po拧tovanje na膷ela supsidijarnosti jedan od uvjeta obuhva膰enih obvezom obrazlo啪enja akata Unije, u听skladu s听膷lankom听296. UFEU-a. Taj je zahtjev zadovoljen ako je ve膰 iz uvodnih izjava o膷ito da se na膷elo supsidijarnosti po拧tuje. U听jednoj od novijih presuda (, Philipp Morris, to膷ka听218.) Sud je ponovno potvrdio da mora provjeriti 鈥瀓e li Unijin zakonodavac na temelju detaljnih dokaza mogao smatrati da se cilj koji se nastoji posti膰i doti膷nom aktivno拧膰u mogao bolje posti膰i na razini Unije鈥�. U听pogledu postupovnih jamstava i, posebno, obveze navo膽enja razloga u听pogledu supsidijarnosti Sud je podsjetio da se po拧tovanje te obveze 鈥瀖ora ocijeniti ne samo s听obzirom na tekst osporavanog akta nego 颈听na njegov kontekst 颈听okolnosti slu膷aja鈥� (to膷ka听225.).
Dr啪ave 膷lanice mogu pokrenuti postupak za poni拧tenje pred Sudom protiv zakonodavnog akta zbog povrede na膷ela supsidijarnosti u听ime svojeg parlamenta ili njegova doma, u听skladu s听njihovim pravnim sustavom. Europski odbor regija tako膽er mo啪e pokrenuti takve postupke protiv zakonodavnih akata ako je u听UFEU-u predvi膽eno da se mora tra啪iti mi拧ljenje tog odbora.
Uloga Europskog parlamenta
Parlament je bio pokreta膷 koncepta supsidijarnosti te je 14.听velja膷e听1984. pri usvajanju nacrta Ugovora o听Europskoj uniji predlo啪io odredbu u听skladu s听kojom dr啪ave 膷lanice, kad se Ugovorom Uniji dodjeljuju nadle啪nosti koje se preklapaju s听njihovim nadle啪nostima, mogu djelovati pod uvjetom da Unija ve膰 nije donijela zakonodavni akt. U听prijedlogu se nadalje nagla拧ava da bi Unija trebala djelovati samo radi izvr拧avanja zada膰a koje se mogu u膷inkovitije provesti na zajedni膷koj razini nego zasebno u听dr啪avama 膷lanicama.
Te je prijedloge Parlament uklju膷io u听brojne rezolucije (na primjer rezolucije od 23.听studenoga 颈听14.听prosinca听1989., 12.听srpnja 颈听21.听studenoga听1990. te 18.听svibnja听1995.), u听kojima je ponovno izrazio potporu na膷elu supsidijarnosti.
A. Me膽uinstitucijski sporazumi
Parlament je donio niz mjera za izvr拧avanje svoje uloge u听skladu s听Ugovorima u听pogledu primjene na膷ela supsidijarnosti. Tako je u听膷lanku听43. njegova Poslovnika odre膽eno da 鈥瀟ijekom razmatranja prijedloga zakonodavnog akta Parlament obra膰a posebnu pozornost na to po拧tuje li prijedlog na膷ela supsidijarnosti 颈听proporcionalnosti鈥�. Odbor za pravna pitanja parlamentarni je odbor s听horizontalnom odgovorno拧膰u za pra膰enje uskla膽enosti s听na膷elom supsidijarnosti. U听tom pogledu redovito sastavlja izvje拧膰e o听godi拧njim izvje拧膰ima Komisije o听supsidijarnosti 颈听proporcionalnosti.
Vije膰e, Parlament 颈听Komisija potpisali su 25.听listopada听1993. me膽uinstitucijski sporazum[6] u听kojemu su jasno izrazili 啪elju triju institucija da u听tom podru膷ju donesu odlu膷ne korake. Stoga su se time obvezali po拧tovati na膷elo supsidijarnosti. U听tom se sporazumu, u听obliku postupaka kojima je ure膽ena primjena na膷ela supsidijarnosti, utvr膽uju na膷ini izvr拧avanja nadle啪nosti koje se Ugovorima dodjeljuju institucijama Unije kako bi se mogli ostvariti ciljevi predvi膽eni Ugovorima. Komisija se obvezala da 膰e voditi ra膷una o听na膷elu supsidijarnosti 颈听da 膰e dokazati da je postupala u听skladu s听njim. Isto vrijedi za Parlament 颈听Vije膰e u听okviru nadle啪nosti koje su im dodijeljene.
Na temelju (koji je zamijenio sporazum iz prosinca 2003. 颈听zajedni膷ki me膽uinstitucijski pristup u听podru膷ju analize u膷inka iz studenoga 2005.) Komisija mora u听obrazlo啪enju objasniti predlo啪ene mjere s听obzirom na na膷elo supsidijarnosti te o听njemu voditi ra膷una u听svojim procjenama u膷inka. Nadalje, u听skladu s听[7], Parlament 颈听Komisija obvezuju se na suradnju s听nacionalnim parlamentima kako bi im olak拧ali izvr拧avanje njihova prava na kontrolu po拧tovanja na膷ela supsidijarnosti.
B. Rezolucije Europskog parlamenta
U svojoj [8] Parlament je naveo da je na膷elo supsidijarnosti obvezuju膰e pravno na膷elo te je istovremeno podsjetio na to da njegova provedba ne bi smjela biti prepreka provedbi isklju膷ive nadle啪nosti Unije niti dovoditi u听pitanje pravnu ste膷evinu Europske unije. U听svojoj [9] Parlament je dodao da bi se rje拧avanje nesuglasica trebalo odvijati na politi膷koj razini 颈听da bi pritom trebalo voditi ra膷una o听prijedlozima Konvencije o听budu膰nosti Europe u听vezi s听tim da nacionalni parlamenti uvedu mehanizam 鈥瀝anog upozoravanja鈥� u听podru膷ju supsidijarnosti. Taj se mehanizam zapravo spominje 颈听u听Ugovoru iz Lisabona (vidjeti gore te 1.3.5.).
U svojoj [10] Parlament pozdravlja ve膰u uklju膷enost nacionalnih parlamenata u听podru膷ju nadzora nad zakonodavnim prijedlozima u听vezi s听na膷elima supsidijarnosti 颈听proporcionalnosti te predla啪e da se prou膷e na膷ini uklanjanja prepreka koje ko膷e sudjelovanje nacionalnih parlamenata u听mehanizmu nadzora nad po拧tovanjem na膷ela supsidijarnosti.
Parlament je u听svojoj [11] primijetio nagli porast broja obrazlo啪enih mi拧ljenja koja su podnijeli nacionalni parlamenti, 拧to upu膰uje na njihovu sve ve膰u uklju膷enost u听postupak dono拧enja odluka u听Uniji. Pozdravio je 颈听zanimanje nacionalnih parlamenata za preuzimanje proaktivnije uloge kori拧tenjem postupka 鈥瀦elenog kartona鈥�. U听tom pogledu preporu膷io je da se u听potpunosti iskoriste postoje膰i alati koji nacionalnim parlamentima omogu膰uju sudjelovanje u听zakonodavnom postupku, a听da se pritom ne stvaraju nove institucionalne 颈听administrativne strukture.
U svojoj [12] Parlament je istaknuo temeljnu ulogu lokalnih vlasti, a听posebno regionalnih parlamenata sa zakonodavnim ovlastima. Tako膽er je primio na znanje preporuke Radne skupine za supsidijarnost, proporcionalnost 颈听inicijativu 鈥災宨niti manje, ali u膷inkovitije鈥�, ali je naglasio da je on ve膰 ranije istaknuo mnoge od tih preporuka, posebno u听pogledu uloge nacionalnih parlamenata 颈听potrebe za reformom sustava ranog upozoravanja.
Parlament je u听svojoj [13] istaknuo da lokalne 颈听regionalne vlasti provode 颈听primjenjuju otprilike 70听% zakonodavstva EU-a te je pozvao Komisiju da ih bolje uklju膷i u听svoje postupke savjetovanja 颈听da integrira 鈥瀟ablicu za ocjenjivanje supsidijarnosti 颈听proporcionalnosti鈥� kako bi se ocijenila primjena obaju na膷ela tijekom cijelog postupka dono拧enja odluka. Tako膽er je istaknuo da trenuta膷na struktura postupka za mehanizam kontrole po拧tovanja na膷ela supsidijarnosti dovodi do toga da nacionalni parlamenti posve膰uju previ拧e vremena tehni膷kim 颈听pravnim ocjenama s听kratkim rokovima, 拧to komplicira ostvarivanje cilja dublje politi膷ke rasprave o听europskoj politici.
听
Eeva Pavy