Bronnen en reikwijdte van het recht van de Europese Unie
De Europese Unie bezit rechtspersoonlijkheid en heeft als zodanig een eigen rechtsorde, die verschilt van de internationale rechtsorde. Het recht van de Europese Unie is ook rechtstreeks of zijdelings van invloed op de wetgeving van haar lidstaten en wordt deel van het rechtsstelsel van elke lidstaat. De Europese Unie is op zichzelf een rechtsbron. De rechtsorde wordt doorgaans ingedeeld in primaire wetgeving (de Verdragen en algemene rechtsbeginselen), secundaire of afgeleide wetgeving (gebaseerd op de Verdragen) en aanvullende wetgeving.
De bronnen van het recht van de Unie en hun hi毛rarchie
- Het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU), het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), en de bijbehorende protocollen (aan de Verdragen zijn 37听protocollen, 2听bijlagen en 65听verklaringen gehecht waarin zich nadere bijzonderheden bevinden die niet in de volledige wettekst zijn opgenomen) 1.1.5;
- het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie 4.1.2;
- het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (Euratom) is nog steeds van kracht als een afzonderlijk verdrag;
- internationale overeenkomsten 5.2.1;
- algemene beginselen van het recht van de Unie;
- afgeleide of secundaire wetgeving.
De Europese Unie is een Unie die stoelt op de rechtsstaat en die een heel systeem van rechtsmiddelen en procedures heeft vastgesteld om het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU) in staat te stellen de wettelijkheid van de handelingen van de EU-instellingen te toetsen (artikel听263 VWEU). De Verdragen en de algemene beginselen vormen de top van de rechtshi毛rarchie en worden primaire wetgeving genoemd. Na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op 1听december 2009 werd ook het Handvest van de grondrechten hierbij inbegrepen. De door de Unie gesloten internationale overeenkomsten zijn ondergeschikt aan primaire wetgeving. Het volgende niveau in de hi毛rarchie wordt gevormd door afgeleide wetgeving, die uitsluitend rechtsgeldig is wanneer zij in overeenstemming is met de handelingen en overeenkomsten die hoger in rang staan. De doctrine van de voorrang van het EU-recht is een van de fundamentele pijlers van de rechtsorde van de EU en is bedoeld om de eenheid en de samenhang van het EU-recht te waarborgen. Het HvJ-EU heeft bevestigd dat het EU-recht absolute voorrang heeft boven het recht van de lidstaten, en dat de nationale rechtbanken daar bij hun uitspraken rekening mee moeten houden. Het heeft zich altijd op het standpunt gesteld dat het de ultieme bevoegdheid heeft te bepalen wat de verhouding is tussen het EU-recht en het recht van de lidstaten. In de baanbrekende zaken en heeft het HvJ-EU de fundamentele doctrines van rechtstreekse werking en voorrang van het EU-recht ontwikkeld. Het HvJ-EU heeft deze doctrines in latere zaken bevestigd. In stelde het dat het recht van de EU zelfs voorrang heeft met betrekking tot in nationale grondwetten vastgelegde grondrechten.
Doelstellingen
De EU een rechtsorde bezorgen zodat zij de in de Verdragen genoemde doelstellingen kan verwezenlijken.
Rechtsbronnen van de EU
A. Primaire wetgeving van de Europese Unie 1.1.1, 1.1.2, 1.1.3, 1.1.4, 1.1.5, 4.1.2
B. Afgeleide of secundaire wetgeving van de Unie
1. Algemeen
De rechtshandelingen van de Unie worden opgesomd in artikel听288 VWEU. Het gaat om verordeningen, richtlijnen, besluiten, aanbevelingen en adviezen. De EU-instellingen kunnen deze handelingen slechts vaststellen wanneer een Verdragsbepaling hun daarvoor bevoegdheid verleent. De bevoegdheden van de Unie worden afgebakend door het beginsel van bevoegdheidstoedeling, als vastgelegd in artikel听5, lid听1, VEU. In het VWEU wordt de reikwijdte van de bevoegdheden van de Unie gedefinieerd, waarbij deze bevoegdheden in drie categorie毛n worden ingedeeld: exclusieve bevoegdheden (artikel听3), gedeelde bevoegdheden (artikel听4) en ondersteunende bevoegdheden (artikel听6), waarbij de EU maatregelen vaststelt om het beleid van de lidstaten te ondersteunen of aan te vullen. De gebieden waarop deze categorie毛n betrekking hebben, worden duidelijk vermeld in de artikel别苍听3, 4 别苍听6 VWEU. Als de bevoegdheid ontbreekt om een in de Verdragen genoemde doelstelling te verwezenlijken, kunnen de instellingen de bepalingen van artikel听352 VWEU toepassen en zo 鈥減assende bepalingen鈥� vaststellen.
De instellingen stellen uitsluitend de rechtshandelingen vast die in artikel听288 VWEU worden vermeld. De enige uitzondering is het gemeenschappelijk buitenlands, veiligheids- en defensiebeleid, waarop nog steeds intergouvernementele procedures van toepassing zijn. Op dit beleidsterrein zijn gemeenschappelijke strategie毛n, gemeenschappelijke acties en gemeenschappelijke standpunten vervangen door 鈥渁lgemene richtsnoeren鈥� en door 鈥渧aststellingsbesluiten鈥�, waarin het optreden en de standpunten van de Unie, evenals de bijbehorende uitvoeringsbepalingen, worden vastgesteld (artikel听25 VEU).
Er bestaan daarnaast verscheidene andere instrumenten, zoals aanbevelingen, mededelingen en besluiten betreffende de organisatie en de werking van de instellingen (met inbegrip van interinstitutionele overeenkomsten), waarvan benaming, structuur en rechtsgevolg voortvloeien uit de diverse Verdragsbepalingen of uit de op grond van de Verdragen vastgestelde regelgeving.
2. Hi毛rarchie van afgeleide wetgeving van de Unie
Voor de afgeleide wetgeving is in de artikel别苍听289, 290 别苍听291 VWEU een rangorde ingesteld tussen wetgevings-, gedelegeerde en uitvoeringshandelingen. Wetgevingshandelingen worden gedefinieerd als rechtshandelingen die door middel van een gewone of bijzondere wetgevingsprocedure worden aangenomen. Gedelegeerde handelingen daarentegen zijn niet-wetgevingshandelingen van algemene strekking waarmee bepaalde niet-essenti毛le onderdelen van de wetgevingshandeling worden aangevuld of gewijzigd. De bevoegdheid om deze handelingen vast te stellen, kan door de wetgever (Parlement en Raad) aan de Commissie gedelegeerd worden. Met de wetgevingshandeling worden de doelstellingen, de inhoud, de strekking en de duur van de bevoegdheidsdelegatie afgebakend, en indien toepasselijk ook van de spoedprocedures. De wetgever bepaalt ook de voorwaarden van de delegatie. Hij kan zich onder meer het recht voorbehouden de delegatie in te trekken of bezwaren te uiten.
Uitvoeringshandelingen worden in de regel vastgesteld door de Commissie, die hiervoor bevoegd is wanneer juridisch bindende rechtshandelingen volgens eenvormige voorwaarden moeten worden uitgevoerd. Slechts in specifieke, terdege gemotiveerde gevallen en in kwesties met betrekking tot het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid stelt de Raad uitvoeringshandelingen vast. Indien de basishandeling volgens de gewone wetgevingsprocedure wordt vastgesteld, kunnen het Europees Parlement of de Raad de Commissie op elk gewenst moment te kennen geven dat zij van mening zijn dat een ontwerpuitvoeringshandeling de bij de basishandeling verleende uitvoeringsbevoegdheden overschrijdt. In dat geval moet de Commissie de ontwerpuitvoeringshandeling herzien.
3. De verschillende rechtsinstrumenten die de afgeleide wetgeving van de Unie vormen
a. Verordeningen
Verordeningen hebben een algemene strekking, zijn verbindend in al hun onderdelen en zijn rechtstreeks toepasselijk. Zij dienen volledig te worden nageleefd door degenen op wie zij van toepassing zijn (particulieren, lidstaten, EU-instellingen). Verordeningen zijn rechtstreeks toepasselijk in alle lidstaten, zodra zij in werking treden (op de in de verordening vastgestelde dag of, bij gebreke hiervan, de twintigste dag na bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Unie) en hoeven niet te worden omgezet in nationaal recht.
Doel van verordeningen is te waarborgen dat het recht van de Unie in alle lidstaten uniform wordt toegepast. Tegelijkertijd verhinderen verordeningen de toepassing van nationale wetgeving die inhoudelijk niet verenigbaar is met de strekking van hun materi毛le rechtsbepalingen.
b. Richtlijnen
Richtlijnen zijn verbindend ten aanzien van het te bereiken resultaat voor een of alle lidstaten waarvoor zij bestemd zijn, maar aan de nationale instanties wordt de bevoegdheid gelaten vorm en middelen te kiezen. De nationale wetgever moet richtlijnen in nationaal recht omzetten (via een nationale uitvoeringsmaatregel), waarbij dat recht aan de doelstellingen van de richtlijnen wordt aangepast. Pas na deze omzetting van de richtlijn zijn individuele burgers eraan gebonden en kunnen zij er rechten aan ontlenen. De lidstaten hebben bij de omzetting een zekere mate van vrijheid om rekening te houden met specifieke nationale omstandigheden. Omzetting moet gebeuren binnen de in de richtlijn vastgelegde termijn. Bij de omzetting van richtlijnen waarborgen de lidstaten de doeltreffendheid van het EU-recht, overeenkomstig het beginsel van loyale samenwerking als bedoeld in artikel听4, lid听3, VEU.
In principe zijn richtlijnen niet rechtstreeks toepasselijk. Het HvJ-EU heeft evenwel bepaald dat afzonderlijke bepalingen van een richtlijn, in uitzonderlijke gevallen, rechtstreeks in werking kunnen treden in een lidstaat nog voordat die lidstaat de richtlijn heeft omgezet ingeval: a)听de richtlijn niet of op ondeugdelijke wijze is omgezet in nationaal recht; b)听de bepalingen van de richtlijn, wat betreft de inhoud, dwingend en voldoende duidelijk en specifiek zijn; en c)听uit de bepalingen van de richtlijn rechten voortvloeien voor de individuele burger.
Wanneer aan deze voorwaarden is voldaan, kunnen individuele burgers zich ten opzichte van alle dragers van openbaar gezag op de desbetreffende bepalingen van de richtlijn beroepen. Zelfs wanneer uit de desbetreffende bepalingen geen rechten voor de individuele burger voortvloeien en slechts aan de eerste en tweede voorwaarde wordt voldaan, worden lidstaten geacht rekening te houden met de niet-omgezette richtlijn. Deze gerechtelijke uitspraak is hoofdzakelijk gebaseerd op de beginselen van doeltreffendheid, voorkoming van Verdragsschendingen en rechtsbescherming. Anderzijds mag een individuele burger zich tegenover een andere burger niet beroepen op de rechtstreekse werking van een niet-omgezette richtlijn (鈥渉orizontale werking鈥�; ).
Overeenkomstig de jurisprudentie van het HvJ-EU () kan een individuele burger een schadevergoeding vorderen van een lidstaat die het Unierecht niet naleeft. Dit is, in geval van een richtlijn die niet of ondeugdelijk is omgezet, mogelijk indien: a)听de richtlijn bedoeld is om individuele burgers rechten te verlenen; b)听de inhoud van de rechten kan worden vastgesteld op basis van de bepalingen van de richtlijn; en c)听er een causaal verband bestaat tussen de inbreuk op de verplichting tot omzetting van deze richtlijn en de door de benadeelde burger geleden schade. Voor het inroepen van de aansprakelijkheid van de lidstaat hoeft dan geen schuld of nalatigheid van de zijde van die lidstaat te worden aangetoond.
c. Besluiten, aanbevelingen en adviezen
Een besluit is verbindend in al zijn onderdelen. Als het besluit gericht is tot bepaalde subjecten (lidstaten, natuurlijke of rechtspersonen), is het slechts verbindend voor deze subjecten. Met een besluit wordt beoogd om ten aanzien van de subjecten tot wie het is gericht, concrete vraagstukken te regelen. Een individuele burger kan de rechten die hij ontleent aan een besluit dat gericht is tot een lidstaat, enkel doen gelden als die lidstaat het besluit omzet. Besluiten kunnen onder dezelfde voorwaarden als richtlijnen rechtstreeks toepasselijk zijn.
Uit aanbevelingen en adviezen vloeien voor de adressaten geen rechten en plichten voort, maar zij vormen een hulpmiddel bij de uitlegging van recht van de Unie.
Aangezien op grond van artikel听263听VWEU alleen beroepen tegen lidstaten kunnen worden ingesteld die betrekking hebben op handelingen die door instellingen, organen of instanties van de EU zijn vastgesteld, heeft het HvJ-EU geen jurisdictie over de besluiten van de vertegenwoordigers van de lidstaten, bijv. wat betreft de keuze van de vestigingsplaatsen van de EU-agentschappen. Handelingen die zijn vastgesteld door vertegenwoordigers van de lidstaten die niet optreden in hun hoedanigheid van leden van de Raad, maar als vertegenwoordigers van hun regeringen, en die dus collectief de bevoegdheden van de lidstaten uitoefenen, vallen niet onder de toetsing van EU-rechtbanken, volgens de uitspraak van het Hof van 14听juli听2022 in de zaak betreffende de verhuizing van het Europees Geneesmiddelenbureau (EMA)[1]. Het Hof heeft geoordeeld dat artikel听341 VWEU niet van toepassing is op het bepalen van de vestigingsplaats van een orgaan, bureau of agentschap van de Unie, alleen op instellingen. De bevoegdheid om de vestigingsplaats van de EU-agentschappen te bepalen, berust bij de Uniewetgever, die daartoe moet handelen in overeenstemming met de procedures die in de desbetreffende bepalingen van de Verdragen zijn vastgesteld. Het betrokken besluit was een niet-bindende maatregel van politieke samenwerking die de discretionaire bevoegdheid van de Uniewetgever niet kan beperken. In die zin kan het besluit de discretionaire bevoegdheid van de Uniewetgever of het Europees Parlement niet beperken.
4. Bevoegdheden, procedures, handhaving en toepassing met betrekking tot rechtshandelingen
a. Wetgevingsbevoegdheid, initiatiefrecht en wetgevingsprocedures: 1.3.2, 1.3.6, 1.3.8 别苍听1.2.3
Het Parlement, de Raad en de Commissie zijn betrokken bij de goedkeuring van EU-wetgeving in een mate die afhankelijk is van de rechtsgrondslag van het wetsontwerp in kwestie. Het Parlement kan de Commissie verzoeken om wetgevingsvoorstellen voor te leggen aan het Parlement en de Raad.
b. Uitvoering van de wetgeving van de Unie
Het primair recht van de Unie verschaft de EU slechts beperkte handhavingsbevoegdheden, waardoor het over het algemeen de lidstaten zelf zijn die moeten toezien op de naleving ervan. Artikel听291, lid听1, VWEU bevat de toevoeging dat de lidstaten alle maatregelen van intern recht moeten nemen die nodig zijn ter uitvoering van de juridisch bindende handelingen van de Unie. Indien het nodig is dat juridisch bindende handelingen van de Unie volgens eenvormige voorwaarden worden uitgevoerd, is het de Commissie die haar uitvoeringsbevoegdheid uitoefent (artikel听291, lid听2, VWEU).
c. Keuze van de rechtshandeling
In een aantal gevallen bepalen de Verdragen de vorm van de vereiste rechtshandeling. Vaak wordt echter geen specifieke handeling voorgeschreven. Voor zulke gevallen wordt in artikel听296, lid听1, VWEU bepaald dat de instellingen zelf per afzonderlijk geval een keuze moeten maken, 鈥渕et inachtneming van de toepasselijke procedures en van het evenredigheidsbeginsel鈥�.
C. De algemene beginselen van het recht van de Unie en de grondrechten
De Verdragen verwijzen slechts heel summier naar de algemene beginselen van het recht van de Unie. Deze beginselen werden in hoofdzaak ontwikkeld door de jurisprudentie van het HvJ-EU (rechtszekerheid, institutioneel evenwicht, gewettigd vertrouwen enz.). De jurisprudentie van het Hof zorgde er ook voor dat de grondrechten erkend werden als algemene beginselen van het recht van de Unie. Ze zijn inmiddels verankerd in artikel听6, lid听3, VEU, waarin wordt verwezen naar de grondrechten, zoals zij worden gewaarborgd door het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en zoals zij voortvloeien uit de constitutionele tradities die de lidstaten gemeen hebben, en uit het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (4.1.2).
D. Door de EU uit hoofde van de artikel别苍听216 别苍听217 VWEU gesloten internationale overeenkomsten
De Unie kan in het kader van haar bevoegdheden internationale overeenkomsten sluiten met derde landen of internationale organisaties (artikel听261, lid听1, VWEU). Deze overeenkomsten zijn verbindend voor de Unie en de lidstaten, en maken integraal deel uit van het recht van de Unie (artikel听216, lid听2, VWEU). Overeenkomstig artikel听217 VWEU kan de EU ook akkoorden sluiten waarbij een associatie wordt ingesteld die wordt gekenmerkt door wederkerige rechten en verplichtingen, gemeenschappelijk optreden en bijzondere procedures. De tussen de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie, enerzijds, en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittanni毛 en Noord-Ierland, anderzijds, is in overeenstemming met deze bepaling . Op 28听april 2021 heeft het Parlement hieraan, overeenkomstig artikel听218, lid听6, punt听a), VWEU, zijn goedkeuring gehecht.
Overeenkomstig de heeft het internationaal recht voorrang op (secundaire) EU-wetgeving: 鈥淰erder dient eraan te worden herinnerd dat volgens artikel听216, lid听2, VWEU de door de Unie gesloten internationale overeenkomsten verbindend zijn voor de instellingen van de Unie en bijgevolg van hogere rang zijn dan de handelingen van de Unie鈥�.
E. Onafhankelijke expertise en beter wetgeven
In听2004 richtte het Parlement vijf beleidsafdelingen op die op verzoek van commissies en andere parlementaire organen onafhankelijke expertise, analyses en beleidsadvies op hoog niveau bieden. Dit onafhankelijke onderzoek 鈥� waarbij leden van het Europees Parlement, de academische wereld en burgers betrokken zijn 鈥� moet elk wetgevingsinitiatief van de planning tot de evaluatie van de uitvoering ervan begeleiden. Als onmisbaar onderdeel van de voorbereidende werkzaamheden moet het bijdragen tot de hoge kwaliteit van de wetgeving en de interpretatie ervan[2].
Optimale EU-wetgeving kan leiden tot een potenti毛le winst van meer dan 2,2听biljoen EUR per jaar. Uit onderzoek dat in opdracht van het Europees Parlement is uitgevoerd door de beleidsondersteunende afdelingen is gebleken dat een besparing van 386听miljard听EUR per jaar kan worden gerealiseerd voor het vrij verkeer van goederen, van 189听miljard听EUR voor de douane-unie, van 289听miljard听EUR voor het vrij verkeer van diensten, en van 177听miljard听EUR voor de digitale eengemaakte markt.
Het heeft betrekking op de jaarlijkse en de meerjaarlijkse programmering, en op alle aspecten van de beleidscyclus. Het bevat ook de toezeggingen van de instellingen om hoogwaardige EU-wetgeving vast te stellen die effici毛nt, effectief, eenvoudig en helder is, en waarbij overregulering en onnodige lasten voor personen, overheden en ondernemingen, met name kleine en middelgrote ondernemingen, worden vermeden.
Uit recente studies in opdracht van het Europees Parlement blijkt echter dat onafhankelijk onderzoek: 1) beter moet worden toegepast in het stadium van het formuleren en plannen van EU-strategie毛n[3], onder meer door de vertraging bij de invoering van wetgevingshervormingen te verkorten; 2) op gelijke wijze moet worden toegepast op alle wetgevingsinitiatieven (uitzonderingen voor dringende dossiers leiden bijvoorbeeld tot een verlaging van de kwaliteit van de EU-wetgeving op belangrijke gebieden); en 3) op gelijke wijze moet worden toegepast bij evaluaties van het effect van het EU-recht, waar belangrijke beoordelingen van de gekwantificeerde effecten momenteel ontbreken als gevolg van een gebrek aan gegevensverzameling[4].
De rol van het Europees Parlement
Artikel听14, lid听1,听VEU, bepaalt: 鈥淗et Europees Parlement oefent samen met de Raad de wetgevingstaak [via de 鈥済ewone wetgevingsprocedure鈥漖 en de begrotingstaak [via een bijzondere wetgevingsprocedure als bedoeld in artikel听314 VWEU] uit鈥�. Het Parlement streeft ernaar de wetgevingsprocedures te vereenvoudigen, de redactionele kwaliteit van de wetsteksten te verbeteren en te zorgen voor effectievere sancties wanneer lidstaten het recht van de Unie niet naleven. Het jaarlijkse werk- en wetgevingsprogramma van de Commissie bevat de belangrijkste beleidsprioriteiten van de Commissie alsook concrete maatregelen van al dan niet wetgevende aard om deze prioriteiten in de praktijk gestalte te geven. Het Parlement onderzoekt het jaarlijkse werkprogramma van de Commissie en geeft aan welke wetgeving het graag ingevoerd zou zien, en draagt zo daadwerkelijk bij aan de totstandkoming van nieuwe wetgeving.
Nu de Unie rechtspersoonlijkheid bezit, kan zij internationale overeenkomsten sluiten (artikel听216-217听VWEU). Voor alle overeenkomsten die worden gesloten op het terrein van het gemeenschappelijke handelsbeleid, en voor alle beleidsterreinen waarop de gewone wetgevingsprocedure van toepassing is, is de goedkeuring van het Europees Parlement vereist (artikel听218, lid听6, punt听a), VWEU). Zo heeft het Parlement op 28听april听2021 aan de . Het Parlement heeft bij andere gelegenheden reeds laten zien niet te zullen aarzelen om zijn vetorecht te gebruiken indien het ernstige bedenkingen heeft. Zo heeft het bijvoorbeeld in听2012 de Handelsovereenkomst ter bestrijding van namaak (ACTA) tegengehouden.
In juli 2022 heeft het Parlement een aangenomen in reactie op de mededeling van de Commissie 鈥溾��.
Uit onderzoek in opdracht van de beleidsondersteunende afdelingen van het Europees Parlement blijkt dat er hervormingen nodig zijn om betere wet- en regelgeving in de EU te bevorderen[5]. In het onderzoek komt ook naar voren dat EU-wetgeving baat kan hebben bij een hervorming van de opstelling en de structuur ervan, zodat de voordelen duidelijker worden en het digitale gebruik van wetgeving door EU-burgers gemakkelijker wordt[6]. In een recente studie over wetgeving en ICT wordt aanbevolen het rechtsstelsel van de EU, waaronder de bronnen ervan, geleidelijk te digitaliseren[7].
听
Udo Bux / Mariusz Maciejewski