Ausf眉hrung des Haushaltsplans
Die Kommission f眉hrt den Haushaltsplan in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten und unter der politischen Kontrolle des Europ盲ischen Parlaments aus.
Rechtsgrundlage
- Artikel听290, 291, 317, 318, 319, 321, 322 und听323 des (AEUV) und Artikel听179 des Euratom-Vertrags;
- die 鈥濰aushaltsordnung鈥�: des Europ盲ischen Parlaments und Rates vom 18.听Juli 2018 眉ber die Haushaltsordnung f眉r den Gesamthaushaltsplan der Union;
- die zwischen dem Europ盲ischen Parlament, dem Rat und der Kommission 眉ber die Haushaltsdisziplin, die Zusammenarbeit im Haushaltsbereich und die wirtschaftliche Haushaltsf眉hrung sowie 眉ber neue Eigenmittel, einschlie脽lich eines Fahrplans im Hinblick auf die Einf眉hrung neuer Eigenmittel.
Ziel
Die Kommission ist f眉r die Ausf眉hrung der Einnahmen und Ausgaben des Haushaltsplans im Rahmen der bewilligten Mittel gem盲脽 den Vertr盲gen und den Bestimmungen und Anweisungen der Haushaltsordnung zust盲ndig (1.4.3).
Die Mitgliedstaaten arbeiten mit der Kommission zusammen, um sicherzustellen, dass die Mittel nach dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsf眉hrung, d.听h. sparsam, wirtschaftlich und wirksam, verwendet werden.
Beschreibung
A. Grundlegendes Verfahren
Die Ausf眉hrung des Haushaltsplans umfasst zwei grundlegende Vorg盲nge: Mittelbindungen, auf die Zahlungen folgen. Die Mittelbindung beinhaltet den Beschluss, einen bestimmten Betrag einer bestimmten Haushaltslinie zur Finanzierung einer konkreten T盲tigkeit zu verwenden. Nachdem die entsprechenden rechtlichen Verpflichtungen (z.听B. Vertr盲ge) eingegangen und die in Auftrag gegebenen Dienstleistungen oder Arbeiten erbracht bzw. die bestellten Waren geliefert wurden, werden die Ausgaben angewiesen und die Zahlungen vorgenommen.
B. Arten des Haushaltsvollzugs
Die Kommission kann den Haushalt nach einer der folgenden Methoden ausf眉hren:
- direkt 眉ber ihre Dienststellen oder 眉ber Exekutivagenturen (鈥瀌irekte Mittelverwaltung鈥�),
- gemeinsam mit den Mitgliedstaaten (鈥瀏eteilte Mittelverwaltung鈥�),
- indirekt im Wege der 脺bertragung von Haushaltsvollzugsaufgaben an Einrichtungen und Personen wie z.听B. Drittl盲nder und internationale Organisationen (鈥瀒ndirekte Mittelverwaltung鈥�).
In der Praxis werden etwa 70听% der Haushaltsmittel in 鈥瀏eteilter Mittelverwaltung鈥� (bei der die Mitgliedstaaten die Gelder vergeben und die Ausgaben verwalten), etwa听20听% in 鈥瀌irekter Mittelverwaltung鈥� durch die Kommission oder ihre Exekutivagenturen und die 眉brigen 10听% in 鈥瀒ndirekter Mittelverwaltung鈥� verausgabt[1].
Das enth盲lt Informationen 眉ber die Beg眉nstigten der von der Kommission direkt verwalteten Mittel. F眉r die Ver枚ffentlichung von Daten 眉ber die Beg眉nstigten der Mittel, die die Mitgliedstaaten im Rahmen der indirekten und der geteilten Mittelverwaltung verwalten, ist der jeweilige Mitgliedstaat verantwortlich.
In Artikel听317听AEUV ist geregelt, dass die Kommission den Haushaltsplan zusammen mit den Mitgliedstaaten ausf眉hren muss und dass in den gem盲脽 Artikel听322听AEUV erlassenen Vorschriften die Kontroll- und Wirtschaftspr眉fungspflichten der Mitgliedstaaten bei der Ausf眉hrung des Haushaltsplans sowie die damit verbundenen Verantwortlichkeiten geregelt sein m眉ssen.
Im breiteren Kontext der Umsetzung des EU-Rechts ist ferner in den Artikeln听290 und听291 AEUV die 脺bertragung der Befugnis zum Erlass von delegierten Rechtsakten und Durchf眉hrungsrechtsakten an die Kommission geregelt, insbesondere die in diesem Zusammenhang erfolgende Kontrolle der Kommission durch die Mitgliedstaaten, den Rat und das Europ盲ische Parlament.
Gem盲脽 Artikel听290听AEUV kann der Kommission in Gesetzgebungsakten die Befugnis 眉bertragen werden, Rechtsakte ohne Gesetzescharakter zur Erg盲nzung 鈥瀊estimmter nicht wesentlicher Vorschriften des betreffenden Gesetzgebungsaktes鈥� zu erlassen. Das Parlament und der Rat haben das Recht, eine solche Befugnis眉bertragung an die Kommission zu widerrufen oder Einw盲nde dagegen zu erheben, womit ein Inkrafttreten des Rechtsakts verhindert wird.
In Artikel听291听AEUV sind die der Kommission 眉bertragenen Durchf眉hrungsbefugnisse geregelt. W盲hrend nach Artikel听291 Absatz听1听die Mitgliedstaaten alle zur Durchf眉hrung der verbindlichen Rechtsakte der Union erforderlichen Ma脽nahmen nach innerstaatlichem Recht ergreifen, m眉ssen nach Artikel听291 Absatz听2 mit diesen Rechtsakten der Kommission oder in den F盲llen gem盲脽 den Artikeln听24 und听26 des (EUV) dem Rat Durchf眉hrungsbefugnisse 眉bertragen werden, falls 鈥瀍s einheitlicher Bedingungen f眉r die Durchf眉hrung der verbindlichen Rechtsakte der Union鈥� bedarf. Gem盲脽 Artikel听291 Absatz听3听AEUV legen das Parlament und der Rat durch Verordnungen die Regeln fest, nach denen die Wahrnehmung der Durchf眉hrungsbefugnisse durch die Kommission kontrolliert wird.
Die Organe vereinbarten 2020 eine neue interinstitutionelle Vereinbarung 眉ber die Haushaltsdisziplin, die Zusammenarbeit im Haushaltsbereich und die wirtschaftliche Haushaltsf眉hrung sowie 眉ber neue Eigenmittel, einschlie脽lich eines Fahrplans im Hinblick auf die Einf眉hrung neuer Eigenmittel. Sie wurde gleichzeitig mit der听 2021-2027 angenommen und soll nicht nur die Fortf眉hrung der Zusammenarbeit zwischen den Organen in Haushaltsfragen sicherstellen, sondern auch das j盲hrliche Haushaltsverfahren verbessern und mit einem im Anhang aufgef眉hrten Fahrplan die Einf眉hrung neuer Eigenmittelquellen der EU im Rahmen dieses MFR f枚rdern.
Artikel听291听AEUV wurde durch die des Europ盲ischen Parlaments und des Rates vom 16.听Februar 2011 zur Festlegung der allgemeinen Regeln und Grunds盲tze, nach denen die Mitgliedstaaten die Wahrnehmung der Durchf眉hrungsbefugnisse durch die Kommission kontrollieren, erg盲nzt. Diese Kontrolle wird durch 础耻蝉蝉肠丑眉蝉蝉别 wahrgenommen, die sich aus Vertretern der Mitgliedstaaten zusammensetzen und in denen ein Vertreter der Kommission den Vorsitz f眉hrt. In der Verordnung sind zwei neue Verfahren festgelegt, die je nach Tragweite des betreffenden Rechtsakts Anwendung finden: Im Rahmen des Pr眉fverfahrens darf die Kommission eine Ma脽nahme nicht erlassen, wenn der Ausschuss eine ablehnende Stellungnahme abgegeben hat. Im Rahmen des Beratungsverfahrens ist die Kommission verpflichtet, das Ergebnis der Beratungen im Ausschuss 鈥瀞o weit wie m枚glich鈥� zu ber眉cksichtigen, sie ist jedoch nicht an die Stellungnahme des Ausschusses gebunden.
Eine nicht ordnungsgem盲脽e Ausf眉hrung des Haushaltsplans durch die Mitgliedstaaten wird 眉ber das Rechnungsabschlussverfahren und durch 脺berpr眉fungen der F枚rderungsf盲higkeit geahndet. Dabei werden Betr盲ge, die die Mitgliedstaaten aus dem EU-Haushalt erhalten haben, korrigiert, indem ohne Rechtsgrund gezahlte Mittel nach Kontrollen durch die Kommission und den Rechnungshof zur眉ckgezahlt werden m眉ssen. Beschl眉sse 眉ber solche Korrekturen werden von der Kommission gem盲脽 den vorgenannten Verfahren f眉r die Wahrnehmung von Durchf眉hrungsbefugnissen gefasst (1.4.5).
Die Ausf眉hrung des Haushaltsplans wird daher vom Rechnungshof regelm盲脽ig gepr眉ft (1.3.12). In seinen Berichten wurde wiederholt die Ausf眉hrung in bestimmten Bereichen kritisiert.
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Die Haushaltsordnung enth盲lt gem盲脽 Artikel听322 AEUV alle Grunds盲tze und Vorschriften f眉r die Ausf眉hrung des Haushaltsplans. Sie ist bereichs眉bergreifend angelegt und gilt f眉r s盲mtliche Ausgabenbereiche und Einnahmen. Weitere Regeln zur Ausf眉hrung des Haushaltsplans finden sich in den jeweiligen Vorschriften f眉r die einzelnen EU-Politikbereiche.
Die aktuelle Haushaltsordnung wurde im Juli 2018 angenommen und trat am 2.听August 2018 in Kraft. Nahezu alle Bestimmungen der aktuellen Haushaltsordnung hinsichtlich der Ausf眉hrung der Verwaltungsmittel der Unionsorgane gelten jedoch erst ab dem 1.听Januar 2019[2].
Das wichtigste Instrument der Kommission f眉r die Ausf眉hrung des Haushaltsplans und die 脺berwachung des Haushaltsvollzugs ist das (periodengerechte) DV-gest眉tzte Rechnungsf眉hrungssystem ABAC. Die Kommission hat daf眉r Sorge getragen, dass es den h枚chsten internationalen Rechnungslegungsstandards entspricht, insbesondere den Internationalen Rechnungslegungsstandards f眉r den 枚ffentlichen Sektor (IPSAS) der International Federation of Accountants (IFAC). Ein wichtiger Aspekt bei der Ausf眉hrung des Haushaltsplans ist die Einhaltung der EU-Vorschriften im Bereich der Vergabe 枚ffentlicher Auftr盲ge (Liefer-, Bau- und Dienstleistungsauftr盲ge 2.1.10). Au脽erdem tr盲gt das Fr眉herkennungs- und Ausschlusssystem EDES zum Schutz der finanziellen Interessen der Union bei. Mit ihm k枚nnen unzuverl盲ssige Personen und Unternehmen, die EU-Gelder beantragt oder rechtliche Vereinbarungen mit der Kommission oder anderen Organen oder Einrichtungen der Union abgeschlossen haben, fr眉hzeitig erkannt und ausgeschlossen werden und es k枚nnen finanzielle Sanktionen gegen sie verh盲ngt werden[3].
Rolle des Europ盲ischen Parlaments
Das Europ盲ische Parlament wird im Hinblick auf den Haushaltsplan in zweierlei Hinsicht t盲tig:
- als einer der beiden Teile der Haushaltsbeh枚rde genehmigt es die Haushaltsmittel f眉r das kommende Jahr;
- im Rahmen des j盲hrlichen Entlastungsverfahrens pr眉ft es die Ausf眉hrung des Haushaltsplans im Vorjahr.
Das Parlament nimmt beim Haushaltsverfahren (1.2.5) bereits im Vorfeld durch die von ihm in diesem Rahmen mit Blick auf die Mittelzuweisung vorgenommenen Ab盲nderungen und gefassten Beschl眉sse Einfluss auf die Ausf眉hrung des EU-Haushaltsplans.
Sollte das Parlament Zweifel an der Begr眉ndung f眉r Ausgaben oder der F盲higkeit der Kommission zu ihrer Ausf眉hrung haben, kann es beschlie脽en, vom Mechanismus der Haushaltsreserve Gebrauch zu machen und die betreffenden Mittel in die Reserve einzustellen, bis die Kommission geeignete Nachweise im Rahmen eines Antrags auf 脺bertragung von Mitteln aus der Reserve erbringt. Die Vorschl盲ge f眉r Mittel眉bertragungen m眉ssen sowohl vom Parlament als auch vom Rat genehmigt werden. Die Mittel d眉rfen erst dann verwendet werden, wenn sie aus der Reserve auf die entsprechende Haushaltslinie 眉bertragen worden sind.
Das Entlastungsverfahren (1.4.5) gibt dem Parlament die M枚glichkeit, die Ausf眉hrung des Haushaltsplans f眉r das laufende Haushaltsjahr zu kontrollieren. Auch wenn die meisten Fragen, die thematisiert werden, den Zeitraum betreffen, f眉r den die Entlastung (normalerweise f眉r das Vorjahr) erteilt werden soll, beziehen sich viele der vom Haushaltskontrollausschuss des Parlaments im Rahmen des Entlastungsverfahrens an die Kommission gerichteten Fragen auf die Ausf眉hrung des Haushaltsplans f眉r das laufende Haushaltsjahr. Die Entlastungsentschlie脽ung, die integraler Bestandteil des Entlastungsbeschlusses ist, enth盲lt Auflagen und Empfehlungen, die sich an die Kommission und die anderen an der Ausf眉hrung des Haushaltsplans beteiligten Organe richten.
Gem盲脽 dem Vertrag von Lissabon erlassen das Parlament und der Rat 鈥瀌ie Haushaltsvorschriften, in denen insbesondere die Aufstellung und Ausf眉hrung des Haushaltsplans sowie die Rechnungslegung und Rechnungspr眉fung im Einzelnen geregelt werden鈥� (Artikel听322 Absatz听1 AEUV).
Dar眉ber hinaus nimmt das Parlament in nahezu allen Politikbereichen durch seine legislative und nichtlegislative T盲tigkeit, zum Beispiel durch Berichte und Entschlie脽ungen oder einfach dadurch, dass es Anfragen zur m眉ndlichen oder schriftlichen Beantwortung an die Kommission richtet, Einfluss auf die Ausf眉hrung des Haushaltsplans.
In den vergangenen Jahren hat das Parlament seine politische Kontrolle 眉ber die Kommission dadurch verst盲rkt, dass es Instrumente eingef眉hrt hat, die einen Austausch von Informationen 眉ber die Ausf眉hrung der Mittel und den Umfang der noch abzuwickelnden Mittelbindungen (d.听h. bestehender rechtlicher Verpflichtungen, die noch nicht durch Leistung der Zahlung erf眉llt wurden) erm枚glichen. Letztere k枚nnen zu einem Problem werden, wenn sie 眉ber l盲ngere Zeitr盲ume angeh盲uft werden; das Parlament fordert die Kommission daher eindringlich auf, sie unter Kontrolle zu bringen.
Es werden neue Instrumente entwickelt, die eine bessere 脺berwachung des Haushaltsvollzugs und ein besseres Kosten-Nutzen-Verh盲ltnis bei den EU-Programmen erm枚glichen sollen. Zu diesem Zweck fordert das Parlament qualitativ hochwertige T盲tigkeits眉bersichten (die von der Kommission in Arbeitsdokumenten zum Vorentwurf des Gesamthaushaltsplans erstellt werden) und die regelm盲脽ige Vorlage von Kostenwirksamkeitsanalysen f眉r EU-Programme.
Weitere Informationen zu diesem Thema finden Sie auf der Website des Haushaltskontrollausschusses.
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Stefan Schulz