Wykonanie bud偶etu
Komisja jest odpowiedzialna za wykonanie bud偶etu we wsp贸艂pracy z听pa艅stwami cz艂onkowskimi, za艣 kontrol臋 polityczn膮 nad wykonaniem bud偶etu sprawuje Parlament Europejski.
Podstawa prawna
- Art.听290, 291, 317鈥�319 i听321鈥�323 (TFUE) oraz art.听179 Traktatu Euratom;
- Rozporz膮dzenie finansowe, tj.听 z听dnia 18听lipca 2018听r. w听sprawie zasad finansowych maj膮cych zastosowanie do bud偶etu og贸lnego Unii;
- mi臋dzy Parlamentem Europejskim, Rad膮 i Komisj膮 w sprawie dyscypliny bud偶etowej, wsp贸艂pracy w kwestiach bud偶etowych i nale偶ytego zarz膮dzania finansami oraz w sprawie nowych zasob贸w w艂asnych, w tym r贸wnie偶 harmonogramu wprowadzania nowych zasob贸w w艂asnych.
Cel
Komisja jest odpowiedzialna za realizowanie dochod贸w i听wydatk贸w bud偶etowych zgodnie z听traktatami oraz postanowieniami i听wytycznymi zawartymi w听rozporz膮dzeniu finansowym, w听limicie zatwierdzonych 艣rodk贸w (1.4.3).
Pa艅stwa cz艂onkowskie wsp贸艂pracuj膮 z听Komisj膮, aby zapewni膰 wykorzystanie 艣rodk贸w zgodnie z听zasadami nale偶ytego zarz膮dzania finansami, tj.听zasad膮 oszcz臋dno艣ci, efektywno艣ci i听wydajno艣ci.
Opis
A. Mechanizm podstawowy
Wykonanie bud偶etu obejmuje dwie podstawowe operacje: zobowi膮zania, a nast臋pnie p艂atno艣ci. W听przypadku zobowi膮zania dotycz膮cego wydatk贸w podejmowana jest decyzja o听przeznaczeniu okre艣lonej kwoty z听danej pozycji bud偶etowej na finansowanie konkretnego dzia艂ania. Po ustaleniu odpowiednich zobowi膮za艅 prawnych (np.听um贸w) i听wykonaniu odno艣nych us艂ug lub prac b膮d藕 dostarczeniu zam贸wionych towar贸w wydatki zostaj膮 zatwierdzone i听dokonywana jest p艂atno艣膰.
B. Metody wykonania
Komisja mo偶e wykonywa膰 bud偶et wed艂ug jednej z听nast臋puj膮cych metod:
- bezpo艣rednio (鈥瀦arz膮dzanie bezpo艣rednie鈥�) w departamentach Komisji lub za po艣rednictwem agencji wykonawczych;
- w trybie zarz膮dzania dzielonego z pa艅stwami cz艂onkowskimi (鈥瀦arz膮dzanie dzielone鈥�);
- po艣rednio (鈥瀦arz膮dzanie po艣rednie鈥�), powierzaj膮c wykonanie bud偶etu podmiotom i听osobom, np.听pa艅stwom spoza UE, organizacjom mi臋dzynarodowym i听innym podmiotom.
W praktyce blisko 70% bud偶etu jest wydawane w听ramach 鈥瀦arz膮dzania dzielonego鈥� (pa艅stwa cz艂onkowskie dokonuj膮 podzia艂u 艣rodk贸w i听zarz膮dzaj膮 wydatkami), oko艂o 20% w听ramach 鈥瀦arz膮dzania bezpo艣redniego鈥� prowadzonego przez Komisj臋 lub jej agencje wykonawcze, za艣 pozosta艂e 10% w听ramach 鈥瀦arz膮dzania po艣redniego鈥�[1].
dostarcza informacji na temat beneficjent贸w funduszy, kt贸rymi zarz膮dza bezpo艣rednio Komisja. Ponadto ka偶de pa艅stwo cz艂onkowskie jest odpowiedzialne za publikowanie danych o听beneficjentach funduszy, kt贸rymi zarz膮dza po艣rednio lub w听ramach zarz膮dzania dzielonego.
Art.听317 TFUE stanowi, 偶e Komisja wykonuje bud偶et we wsp贸艂pracy z听pa艅stwami cz艂onkowskimi oraz 偶e rozporz膮dzenia ustanowione na podstawie art.听322 TFUE przewiduj膮 obowi膮zki pa艅stw cz艂onkowskich w听zakresie kontroli i听audytu wykonania bud偶etu oraz wynikaj膮c膮 z听nich odpowiedzialno艣膰.
Ponadto, w听szerszym kontek艣cie wdra偶ania przepis贸w UE, art.听290 i听291 TFUE zawieraj膮 postanowienia reguluj膮ce uprawnienia delegowane i听wykonawcze powierzone Komisji, a听w听szczeg贸lno艣ci postanowienia dotycz膮ce trybu sprawowanej przez pa艅stwa cz艂onkowskie, Rad臋 i听Parlament Europejski kontroli wykonywania tych uprawnie艅 przez Komisj臋.
Art. 290 TFUE przewiduje, 偶e na mocy aktu ustawodawczego Komisji mog膮 zosta膰 przekazane uprawnienia do przyj臋cia akt贸w o听charakterze nieustawodawczym uzupe艂niaj膮cych 鈥瀗iekt贸re, inne ni偶 istotne, elementy aktu ustawodawczego鈥�. Parlament i听Rada maj膮 prawo odwo艂a膰 takie przekazanie uprawnie艅 Komisji lub wyrazi膰 sw贸j sprzeciw, kt贸ry powoduje, 偶e akt nie wejdzie w听偶ycie.
Uprawnienia wykonawcze powierzone Komisji reguluje art.听291 TFUE. Podczas gdy art.听291 ust.听1 stanowi, 偶e pa艅stwa cz艂onkowskie s膮 odpowiedzialne za przyjmowanie wszystkich 艣rodk贸w prawa krajowego niezb臋dnych do wdro偶enia prawnie wi膮偶膮cych akt贸w Unii, art.听291 ust.听2 przewiduje powierzenie uprawnie艅 wykonawczych w听tym zakresie Komisji lub, w听przypadku, o kt贸rym mowa w art.听24 i听26 (TUE), Radzie, 鈥瀓e偶eli konieczne s膮 jednolite warunki wykonywania prawnie wi膮偶膮cych akt贸w Unii鈥�. W听my艣l art.听291 ust.听3 TFUE Parlament Europejski i听Rada ustanawiaj膮 w听drodze rozporz膮dze艅 przepisy dotycz膮ce trybu kontroli wykonywania uprawnie艅 wykonawczych przez Komisj臋.
W 2020听r. instytucje przyj臋艂y nowe Porozumienie mi臋dzyinstytucjonalne w sprawie dyscypliny bud偶etowej, wsp贸艂pracy w kwestiach bud偶etowych i nale偶ytego zarz膮dzania finansami oraz w sprawie nowych zasob贸w w艂asnych, w tym r贸wnie偶 harmonogramu wprowadzania nowych zasob贸w w艂asnych. Porozumienie to przyj臋to r贸wnolegle z na lata 2021鈥�2027, a jego celem jest nie tylko zapewnienie sta艂ej wsp贸艂pracy mi臋dzy instytucjami w kwestiach bud偶etowych, ale r贸wnie偶 usprawnienie rocznej procedury bud偶etowej Unii oraz 鈥� poprzez plan dzia艂ania przedstawiony w za艂膮czniku 鈥� u艂atwienie wprowadzenia nowych zasob贸w w艂asnych UE w ramach tych WRF.
Art.听291 TFUE zosta艂 uzupe艂niony z听dnia 16听lutego 2011听r. ustanawiaj膮cym przepisy i听zasady og贸lne dotycz膮ce trybu kontroli przez pa艅stwa cz艂onkowskie wykonywania uprawnie艅 wykonawczych przez Komisj臋. Kontroli tej dokonuj膮 komitety z艂o偶one z听przedstawicieli pa艅stw cz艂onkowskich, kt贸rym przewodniczy przedstawiciel Komisji. Rozporz膮dzenie ustanawia dwa nowe rodzaje procedur, kt贸re maj膮 zastosowanie w听zale偶no艣ci od zakresu danego aktu: je艣li w听ramach procedury sprawdzaj膮cej komitet wyda negatywn膮 opini臋, Komisja nie mo偶e przyj膮膰 danego 艣rodka; w听przypadku procedury doradczej Komisja jest zobowi膮zana uwzgl臋dni膰 wnioski komitetu 鈥瀢听jak najwi臋kszym stopniu鈥�, ale jego opinia nie jest dla niej wi膮偶膮ca.
Pa艅stwa cz艂onkowskie, kt贸re nie wykonaj膮 prawid艂owo bud偶etu, ponosz膮 konsekwencje w ramach procedur rozliczenia wydatk贸w i kontroli kwalifikowalno艣ci: po kontrolach przeprowadzonych przez Komisj臋 i Trybuna艂 Obrachunkowy dokonywane s膮 korekty wyp艂at z bud偶etu UE na rzecz rz膮d贸w krajowych z tytu艂u nies艂usznie wyp艂aconych 艣rodk贸w. Decyzje dotycz膮ce zastosowania takich korekt s膮 podejmowane przez Komisj臋 zgodnie z听wy偶ej wspomnianymi procedurami dotycz膮cymi uprawnie艅 wykonawczych (1.4.5).
Trybuna艂 Obrachunkowy analizuje zatem regularnie wykonanie bud偶etu (1.3.12). Niekt贸re sektory by艂y wielokrotnie poddawane krytyce w sprawozdaniach Trybuna艂u.
C. Przepisy wykonawcze
Rozporz膮dzenie finansowe, przyj臋te na podstawie art.听322 TFUE, zawiera wszystkie zasady i听przepisy reguluj膮ce wykonanie bud偶etu. Ma ono charakter horyzontalny, jako 偶e stosuje si臋 je we wszystkich obszarach wydatk贸w i听do wszystkich dochod贸w. Dodatkowe przepisy reguluj膮ce wykonanie bud偶etu s膮 zawarte w听rozporz膮dzeniach sektorowych odnosz膮cych si臋 do polityki UE w听poszczeg贸lnych dziedzinach.
Obowi膮zuj膮ce obecnie rozporz膮dzenie finansowe zosta艂o przyj臋te w lipcu 2018听r. i wesz艂o w 偶ycie 2 sierpnia 2018听r. Jednak niemal wszystkie jego przepisy dotycz膮ce wdro偶enia 艣rodk贸w administracyjnych przez instytucje unijne s膮 stosowane dopiero od 1 stycznia 2019听r.[2]
G艂贸wnym narz臋dziem wykorzystywanym przez Komisj臋 przy wykonywaniu bud偶etu i听nadzorowaniu jego wykonania jest komputerowy system rachunkowo艣ci oparty na zasadzie memoria艂owej (ang.听accruals-based accounting 鈥� ABAC). Komisja podj臋艂a dzia艂ania zmierzaj膮ce do spe艂nienia najwy偶szych mi臋dzynarodowych standard贸w rachunkowo艣ci, a听w听szczeg贸lno艣ci Mi臋dzynarodowych Standard贸w Rachunkowo艣ci Sektora Publicznego (IPSAS) ustanowionych przez Mi臋dzynarodow膮 Federacj臋 Ksi臋gowych (IFAC). Wa偶nym elementem wykonania bud偶etu jest zgodno艣膰 z听prawodawstwem UE maj膮cym zastosowanie do zam贸wie艅 publicznych (na dostawy, prace i听us艂ugi 2.1.10). Ponadto system wczesnego wykrywania i wykluczania (EDES) wzmacnia ochron臋 interes贸w finansowych Unii. Umo偶liwia on wczesne wykrywanie niewiarygodnych os贸b i podmiot贸w, kt贸re ubiegaj膮 si臋 o fundusze UE lub zaci膮gn臋艂y zobowi膮zania prawne wobec Komisji lub innych instytucji, a tak偶e przewiduje ich wykluczenie z procedur i na艂o偶enie na nie kar finansowych[3].
Rola Parlamentu Europejskiego
Parlament Europejski odgrywa dwojak膮 rol臋 w odniesieniu do bud偶etu:
- jako jeden z dw贸ch organ贸w w艂adzy bud偶etowej wsp贸艂uczestniczy w zatwierdzaniu 艣rodk贸w bud偶etowych na nadchodz膮cy rok;
- w ramach rocznej procedury udzielania absolutorium kontroluje wykonanie bud偶etu w poprzednim roku.
Parlament ma szczeg贸lny wp艂yw na wykonanie bud偶etu unijnego w听drodze zg艂aszania poprawek i听podejmowania decyzji dotycz膮cych przyznania 艣rodk贸w w听ramach procedury bud偶etowej (1.2.5).
Je偶eli ma w膮tpliwo艣ci co do uzasadnienia wydatk贸w lub zdolno艣ci Komisji do ich realizacji, mo偶e podj膮膰 decyzj臋 o wykorzystaniu mechanizmu rezerwy bud偶etowej i umie艣ci膰 wnioskowane 艣rodki w rezerwie do czasu przedstawienia przez Komisj臋 odpowiednich dowod贸w w ramach wniosku o przesuni臋cie 艣rodk贸w z rezerwy. Wnioski dotycz膮ce przesuni臋膰 musz膮 zosta膰 zatwierdzone przez Parlament i听Rad臋. 艢rodk贸w nie mo偶na wykorzysta膰 dop贸ty, dop贸ki nie zostan膮 przesuni臋te z听rezerwy do odpowiedniej pozycji bud偶etowej.
Procedura udzielenia absolutorium (1.4.5) pozwala Parlamentowi kontrolowa膰 wykonanie bie偶膮cego bud偶etu. Pomimo 偶e wi臋kszo艣膰 w膮tpliwo艣ci dotyczy okresu udzielania absolutorium (zwyczajowo jest to poprzedni rok), wiele pyta艅 zadawanych Komisji przez parlamentarn膮 Komisj臋 Kontroli Bud偶etowej w听ramach procedury udzielenia absolutorium odnosi si臋 do wykonania bie偶膮cego bud偶etu. Rezolucja w听sprawie udzielenia absolutorium stanowi膮ca integraln膮 cz臋艣膰 decyzji w听sprawie udzielenia absolutorium zawiera zobowi膮zania i听zalecenia skierowane do Komisji i听innych organ贸w bior膮cych udzia艂 w听wykonaniu bud偶etu.
Zgodnie z听Traktatem z听Lizbony Parlament wraz z听Rad膮 jest odpowiedzialny za ustanowienie zasad finansowych okre艣laj膮cych 鈥瀢 szczeg贸lno艣ci warunki uchwalania i听wykonywania bud偶etu oraz przedstawiania i听kontrolowania rachunk贸w鈥� (art.听322 ust.听1 TFUE).
Ponadto Parlament wywiera wp艂yw na wykonanie bud偶etu w niemal wszystkich dziedzinach polityki za po艣rednictwem dzia艂a艅 ustawodawczych i听dzia艂a艅 o听charakterze nieustawodawczym, np.听poprzez sprawozdania i听rezolucje lub chocia偶by poprzez kierowane do Komisji pytania wymagaj膮ce odpowiedzi ustnej lub pisemnej.
W ostatnich latach Parlament wzmocni艂 kontrol臋 polityczn膮 sprawowan膮 nad Komisj膮, wprowadzaj膮c instrumenty, kt贸re umo偶liwiaj膮 wymian臋 informacji na temat wykorzystania 艣rodk贸w oraz wysoko艣ci zobowi膮za艅 pozostaj膮cych do sp艂aty (tj.听zobowi膮za艅 prawnych, na kt贸re nie przeznaczono jeszcze odpowiednich p艂atno艣ci). Narastaj膮ce przez d艂u偶szy czas zobowi膮zania pozostaj膮ce do sp艂aty mog膮 sta膰 si臋 problemem, w听zwi膮zku z听czym Parlament czuwa nad tym, by Komisja sprawowa艂a nad nimi kontrol臋.
Opracowanie nowych narz臋dzi powinno umo偶liwi膰 lepszy nadz贸r nad wykonaniem bud偶etu oraz zwi臋kszy膰 op艂acalno艣膰 program贸w UE. W听tym celu Parlament apeluje o听wysok膮 jako艣膰 opis贸w zada艅 (przygotowywanych przez Komisj臋 w听ramach dokument贸w roboczych do wst臋pnego projektu bud偶etu og贸lnego) oraz o听regularne przestawianie analiz op艂acalno艣ci program贸w UE.
Wi臋cej informacji na ten temat mo偶na znale藕膰 na stronie internetowej Komisji Bud偶etowej.
听
Stefan Schulz