Τα μέσα της ΚΓΠ και οι μεταρρυθμίσεις τους
Η κοινή γεωργική πολιτική (ΚΓΠ), με την πάροδο του χρόνου, γνώρισε έξι μεγάλες μεταρρυθμίσεις, εκ των οποίων οι πιο πρόσφατες έγιναν το 2013 (για τη δημοσιονομική περίοδο 2014-2020) και το 2021 (για τη δημοσιονομική περίοδο 2023-2027). Η τελευταία μεταρρύθμιση και η νέα νομοθεσία τέθηκαν σε ισχύ τον Ιανουάριο του 2023.
Νομική βάση
Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ), άρθρα 38 έως 44.
του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 2αςΔεκεμβρίου 2021, σχετικά με τη θέσπιση κανόνων για τη στήριξη των στρατηγικών σχεδίων που πρέπει να καταρτίζονται από τα κράτη μέλη στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής (στρατηγικά σχέδια για την ΚΓΠ) και να χρηματοδοτούνται από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Εγγυήσεων (ΕΓΤΕ) και το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) και την κατάργηση των κανονισμών (ΕΕ) αριθ.1305/2013 και (ΕΕ) αριθ.1307/2013 (3.2.4)
του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 2αςΔεκεμβρίου 2021, σχετικά με τη χρηματοδότηση, τη διαχείριση και την παρακολούθηση της κοινής γεωργικής πολιτικής και την κατάργηση του κανονισμού (ΕΕ) αριθ.1306/2013 (3.2.5).
του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 2ας Δεκεμβρίου 2021, σχετικά με την τροποποίηση των κανονισμών (ΕΕ) αριθ. 1308/2013 για τη θέσπιση κοινής οργάνωσης των αγορών γεωργικών προϊόντων, (ΕΕ) αριθ. 1151/2012 για τα συστήματα ποιότητας των γεωργικών προϊόντων και των τροφίμων, (ΕΕ) αριθ. 251/2014 για τον ορισμό, την περιγραφή, την παρουσίαση, την επισήμανση και την προστασία των γεωγραφικών ενδείξεων των αρωματισμένων αμπελοοινικών προϊόντων και (ΕΕ) αριθ. 228/2013 για τον καθορισμό ειδικών μέτρων για τη γεωργία στις εξόχως απόκεντρες περιοχές της Ένωσης (3.2.6).
Στόχοι
Οι διαδοχικές μεταρρυθμίσεις της ΚΓΠ έδωσαν τη δυνατότητα για προσαρμογή των μηχανισμών της ΚΓΠ για την επίτευξη των στόχων που ορίζει η Συνθήκη (βλ. δελτίο3.2.1). Η τελευταία μεταρρύθμιση από το 2021 επικεντρώνεται σε 10 ειδικούς στόχους που συνδέονται με κοινούς στόχους της ΕΕ για κοινωνική, περιβαλλοντική και οικονομική βιωσιμότητα στη γεωργία και τις αγροτικές περιοχές.
Επιτεύγματα
A. Η μεταρρύθμιση του 1992: το σημείο καμπής
Από τη θέσπισή της το 1962, η ΚΓΠ πέτυχε τους στόχους της όσον αφορά την εγγύηση της επισιτιστικής ασφάλειας. Στη συνέχεια, με την πολιτική των τιμών στήριξης, οι οποίες ήταν πολύ υψηλές σε σύγκριση με τις τιμές της παγκόσμιας αγοράς και την απεριόριστη εγγύηση αγοράς, η ΚΓΠ άρχισε να δημιουργεί ολοένα και περισσότερα πλεονάσματα. Για να καλυφθεί το διευρυνόμενο χάσμα μεταξύ προσφοράς και ζήτησης και να συγκρατηθούν οι αγροτικές δαπάνες, το Συμβούλιο ενέκρινε μια ριζική αλλαγή στην ΚΓΠ υποκαθιστώντας ένα σύστημα προστασίας μέσω των τιμών με ένα σύστημα αντισταθμιστικών εισοδηματικών ενισχύσεων.
B. Η Ατζέντα 2000: ένα νέο στάδιο που συμπληρώνει τη μεταρρύθμιση του 1992
Σε συνέχεια της συμφωνίας που συνήφθη μετά το πέρας του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Βερολίνου (24-25 Μαρτίου 1999), η μεταρρύθμιση αφορούσε ουσιαστικά μια εκ νέου ευθυγράμμιση των εσωτερικών τιμών με τις παγκόσμιες τιμές, την καθιέρωση από τα κράτη μέλη της περιβαλλοντικής πολλαπλής συμμόρφωσης ως προϋπόθεση για τη χορήγηση ενισχύσεων, την ενίσχυση των κοινωνικο-διαρθρωτικών και διαρθρωτικών μέτρων και τη δημοσιονομική σταθεροποίηση μέσω ενός αυστηρού δημοσιονομικού πλαισίου για την περίοδο 2000-2006.
C. Η μεταρρύθμιση του Ιουνίου 2003: προς μια ΚΓΠ που θα βασίζεται στις αποσυνδεδεμένες ενισχύσεις
Στις 26 Ιουνίου 2003, στο Λουξεμβούργο, οι υπουργοί Γεωργίας της Ένωσης κατέληξαν σε συμφωνία που, στην πράξη, μετασχημάτισε ριζικά την ΚΓΠ και εισήγαγε μια σειρά νέων αρχών ή μηχανισμών:
- την αποσύνδεση των ενισχύσεων από τον όγκο παραγωγής, προκειμένου οι γεωργικές εκμεταλλεύσεις να καταστούν περισσότερο προσανατολισμένες στην αγορά και να μειωθούν οι στρεβλώσεις σχετικά με τη γεωργική παραγωγή και το εμπόριο γεωργικών προϊόντων. Αυτές οι αποσυνδεδεμένες ενισχύσεις έχουν πλέον μετατραπεί σε μια «ενιαία ενίσχυση ανά γεωργική εκμετάλλευση», με γνώμονα τη σταθερότητα των εισοδημάτων·
- τη συμμόρφωση με τους κανόνες του Παγκόσμιου Οργανισμού Εμπορίου στον βαθμό που η αποσύνδεση των ενισχύσεων είχε ως απώτατο στόχο να επιτρέψει τη συμπερίληψη του καθεστώτος ενιαίας ενίσχυσης στο «πράσινο κουτί» (βλ. δελτίο3.2.10)·
- τη δημόσια αναδιανομή των δικαιωμάτων πληρωμής που χορηγούνται στις γεωργικές εκμεταλλεύσεις ανάλογα με τις ιστορικές αναφορές με τη βοήθεια δύο μηχανισμών: της διαφοροποίησης, που επιτρέπει τη μεταφορά πιστώσεων μεταξύ των δυο πυλώνων της ΚΓΠ για την ενίσχυση της αγροτικής ανάπτυξης, και της ενδεχόμενης εφαρμογής ενός περιφερειακού μοντέλου αποσύνδεσης που επιτρέπει την εναρμόνιση των ενισχύσεων ανά εκτάριο βάσει εδαφικών κριτηρίων·
- τη δημοσιονομική πειθαρχία, αρχή που κατοχυρώνεται εν συνεχεία στις , δυνάμει της οποίας ο προϋπολογισμός του πρώτου πυλώνα της ΚΓΠ πάγωσε, ενώ επιβλήθηκαν ετήσια υποχρεωτικά ανώτατα όρια·
- τέλος, μια ενιαία κοινή οργάνωση των αγορών (ενιαία ΚΟΑ), η οποία κωδικοποιεί τους μηχανισμούς ρύθμισης των 21 υφισταμένων κοινών οργανώσεων αγορών (ΚΟΑ).
D. Ο «διαγνωστικός έλεγχος» του 2009: η ενίσχυση του πλαισίου της μεταρρύθμισης του 2003
Ο «διαγνωστικός έλεγχος», ο οποίος εγκρίθηκε από το Συμβούλιο στις 20 Νοεμβρίου 2008, αναθεώρησε ένα ευρύ φάσμα μέτρων, τα οποία είχαν εφαρμοστεί μετά τη μεταρρύθμιση της ΚΓΠ το 2003. Αποσκοπούσε σε:
- ενίσχυση της πλήρους αποσύνδεσης των ενισχύσεων με την προοδευτική κατάργηση των τελευταίων συνδεδεμένων με την παραγωγή ενισχύσεων, μέσω της ενσωμάτωσής τους στο καθεστώς ενιαίας ενίσχυσης ανά εκμετάλλευση·
- μερικό αναπροσανατολισμό των κονδυλίων του πρώτου πυλώνα υπέρ της αγροτικής ανάπτυξης με αύξηση του ποσοστού της διαφοροποίησης των άμεσων ενισχύσεων·
- χαλάρωση των κανόνων δημόσιας παρέμβασης και ελέγχου της προσφοράς με σκοπό να μην περιορίζεται η ικανότητα των γεωργών να αντιδρούν στις συνθήκες της αγοράς.
E. Η μεταρρύθμιση του 2013: μια πιο σφαιρική και ολοκληρωμένη προσέγγιση
Οι βασικές κατευθύνσεις της ΚΓΠ για την περίοδο 2014-2020 αφορούν:
- τη μετατροπή των αποσυνδεδεμένων ενισχύσεων σε ένα σύστημα πολυλειτουργικής ενίσχυσης. Το στάδιο της αποσύνδεσης της παραγωγής από τις αγροτικές ενισχύσεις υπέρ ενός γενικού συστήματος στήριξης των εισοδημάτων, που ξεκίνησε το 2003, έδωσε τη θέση του σε μια φάση επανασύνδεσης των χρηματοδοτικών μέσων με συγκεκριμένους στόχους. Οι ενιαίες ενισχύσεις στις εκμεταλλεύσεις αντικαταστάθηκαν από ένα σύστημα ενισχύσεων. Οι νέες ενισχύσεις ανά εκτάριο προορίζονταν μόνο για τους εν ενεργεία γεωργούς (βλ. δελτίο 3.2.7). Επιπλέον, προβλεπόταν ότι τα συνολικά κονδύλια άμεσων ενισχύσεων που διατίθεντο σε κάθε κράτος μέλος θα προσαρμόζονταν προοδευτικά ούτως ώστε όλα να έφταναν σε μία ελάχιστη ενίσχυση σε ευρώ ανά εκτάριο έως το 2019 (μηχανισμός «εξωτερικής σύγκλισης»)·
- την ενοποίηση των δύο πυλώνων της ΚΓΠ: του πρώτου πυλώνα, που χρηματοδοτεί τις άμεσες ενισχύσεις και τα μέτρα της αγοράς εξ ολοκλήρου από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Εγγυήσεων· του δεύτερου πυλώνα, που καλύπτει την αγροτική ανάπτυξη με καθεστώς συγχρηματοδότησης. Η διαφοροποίηση των άμεσων ενισχύσεων υπέρ του δεύτερου πυλώνα αντικαταστάθηκε από μια υποχρεωτική μείωση των βασικών ενισχύσεων από τα 150000 EUR (προοδευτική μείωση) και μετά. Ενισχύθηκε επίσης η ευελιξία μεταξύ πυλώνων: από το 2015, τα κράτη μέλη έχουν τη δυνατότητα να μεταφέρουν τα κεφάλαια που είχαν αρχικά διατεθεί προς τις δύο κατευθύνσεις (από τον πρώτο στον δεύτερο πυλώνα, έως το 15%, καθώς επίσης από τον δεύτερο υπέρ του πρώτου, έως 25% για ορισμένα κράτη) (βλ. δελτίο3.2.7)·
- την ενοποίηση των εργαλείων της ενιαίας ΚΟΑ που έγιναν «δίχτυα ασφάλειας» τα οποία παρεμβαίνουν μόνο στις περιπτώσεις κρίσης των τιμών και διατάραξης των αγορών. Παράλληλα, επιβεβαιώθηκε η κατάργηση όλων των μέτρων ελέγχου της προσφοράς: το καθεστώς των ποσοστώσεων της ζάχαρης έληξε τον Σεπτέμβριο του 2017 και τα δικαιώματα φύτευσης αμπελώνων έχουν αντικατασταθεί από σύστημα χορήγησης αδειών από το 2016. Το νέο καθεστώς για το γάλα χωρίς ποσοστώσεις ισχύει από το 2015, ενώ πριν από αυτό είχε εγκριθεί μια μικρή «δέσμη μέτρων για το γάλα». Επιπλέον, η νέα ενιαία ΚΟΑ δημιούργησε νέο «αποθεματικό κρίσεων» που θα χρησιμοποιείται ως απόκριση σε ενδεχόμενες διαταράξεις των αγορών·
- μια πιο ολοκληρωμένη, εστιασμένη και εδαφική προσέγγιση για την αγροτική ανάπτυξη. Προβλεπόταν επίσης καλύτερος συντονισμός των αγροτικών μέτρων με τα υπόλοιπα Διαρθρωτικά Ταμεία (βλ. δελτίο3.1.1). Το ευρύ φάσμα εργαλείων που εμπεριέχεται στον δεύτερο πυλώνα της ΚΓΠ απλοποιήθηκε για να επικεντρωθεί στη στήριξη της ανταγωνιστικότητας, της καινοτομίας, της «θεμελιωμένης στη γνώση» γεωργίας, της εγκατάστασης νέων γεωργών, της βιώσιμης διαχείρισης των φυσικών πόρων και της ισορροπημένης εδαφικής ανάπτυξης.
F. Η μεταρρύθμιση μετά το 2020: «πράσινος προσανατολισμός» και ιδιαίτερη έμφαση στα αποτελέσματα και τις επιδόσεις
Η μεταρρύθμιση μετά το 2020, η οποία καθορίζει την ΚΓΠ για την περίοδο 2023-2027, χαρακτηρίστηκε από μια μακρά διαδικασία, η οποία άρχισε με τη δημοσίευση των νομοθετικών προτάσεων της Επιτροπής τον Ιούνιο του 2018 και ολοκληρώθηκε με την τελική έγκριση των συμφωνηθέντων κειμένων τον Δεκέμβριο του 2021. Η παρουσίαση από την Επιτροπή του σχεδίου της Ευρωπαϊκής Πράσινης Συμφωνίας, της στρατηγικής «Από το αγρόκτημα στο πιάτο» και της στρατηγικής για τη βιοποικιλότητα το 2020 επέφερε ένα επιπλέον επίπεδο πολυπλοκότητας στις διαπραγματεύσεις. Η δέσμη μεταρρυθμίσεων περιλαμβάνει τρεις κανονισμούς: τον κανονισμό για τα στρατηγικά σχέδια (3.2.4), τον οριζόντιο κανονισμό (3.2.5) και τον τροποποιητικό κανονισμό ΚΟΑ (3.2.6).
Η ΚΓΠ για την περίοδο 2023-2027 επικεντρώνεται σε 10 ειδικούς στόχους:
- εξασφάλιση δίκαιου εισοδήματος για τους γεωργούς·
- αύξηση της ανταγωνιστικότητας ·
- βελτίωση της θέσης των γεωργών στην αξιακή αλυσίδα ·
- δράση για την κλιματική αλλαγή ·
- προστασία του περιβάλλοντος ·
- διατήρηση της βιοποικιλότητας και των τοπίων ·
- ενθάρρυνση της ανανέωσης των γενεών ·
- τόνωση των αγροτικών περιοχών ·
- προστασία της υγείας και της ποιότητας των τροφίμων·
- η ενίσχυση των γνώσεων και της καινοτομίας.
Η νέα ΚΓΠ αποσκοπεί στην οικοδόμηση ενός βιώσιμου συστήματος τροφίμων και, με τον τρόπο αυτό, θα συμβάλει στην επίτευξη των στόχων της Πράσινης Συμφωνίας, της στρατηγικής «Από το αγρόκτημα στο πιάτο» (3.2.9) και της στρατηγικής για τη βιοποικιλότητα, προστατεύοντας και ενισχύοντας την ποικιλία των φυτών και των ζώων στα αγροτικά οικοσυστήματα. Προκειμένου να επιτευχθούν οι στόχοι της Πράσινης Συμφωνίας, η νέα ΚΓΠ εισάγει ενισχυμένη αιρεσιμότητα (σύνδεση της άμεσης εισοδηματικής στήριξης με φιλικές προς το περιβάλλον γεωργικές πρακτικές), οικολογικά προγράμματα και εθνικά στρατηγικά σχέδια.
Κάθε κράτος μέλος υποχρεούται να καταρτίζει το εθνικό στρατηγικό του σχέδιο στο οποίο περιγράφεται η χρήση των εργαλείων της ΚΓΠ με βάση τις τρέχουσες συνθήκες και ανάγκες του. Τα εθνικά στρατηγικά σχέδια αντιπροσωπεύουν ένα νέο μοντέλο υλοποίησης της ΚΓΠ, το οποίο βασίζεται σε μεγαλύτερη ευελιξία για τα κράτη μέλη, μείωση του διοικητικού φόρτου και ισχυρότερη προστασία του περιβάλλοντος.
Η τρέχουσα ΚΓΠ εισάγει ένα νέο ετήσιο πλαίσιο παρακολούθησης και επανεξέτασης, το οποίο βασίζεται σε ένα κοινό σύνολο δεικτών, το οποίο απαιτεί από τα κράτη μέλη να παρακολουθούν την πρόοδό τους σε σχέση με τους στόχους τους και να υποβάλλουν ετήσια έκθεση επιδόσεων. Η εξαμηνιαία επανεξέταση των επιδόσεων των στρατηγικών σχεδίων της ΚΓΠ θα επιτρέψει την αξιολόγηση της προόδου των κρατών μελών της ΕΕ όσον αφορά την επίτευξη των στόχων τους και την επίτευξη των στόχων της ΚΓΠ.
Οι δαπάνες της ΚΓΠ εξακολουθούν να χρηματοδοτούνται από δύο ταμεία: το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Εγγυήσεων (το οποίο προβλέπει άμεσες ενισχύσεις και όλες τις δαπάνες που συνδέονται με την αγορά) και το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (το οποίο προβλέπει μέτρα αγροτικής ανάπτυξης). Η νέα ΚΓΠ στηρίζει τους γεωργούς μέσω των ακόλουθων μέτρων και προγραμμάτων:
- βασική εισοδηματική στήριξη για τη βιωσιμότητα·
- ενισχύσεις για μικροκαλλιεργητές·
- συμπληρωματική εισοδηματική στήριξη (για τη βιωσιμότητα και για γεωργούς νεαρής ηλικίας)·
- οικολογικά προγράμματα (για το κλίμα, το περιβάλλον και την καλή διαβίωση των ζώων)·
- συνδεδεμένη εισοδηματική στήριξη·
- ειδικές ενισχύσεις ανά καλλιέργεια·
- τομεακές παρεμβάσεις·
- έργα αγροτικής ανάπτυξης.
Ο ρόλος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου
Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο στήριξε συνολικά όλες τις μεταρρυθμίσεις της ΚΓΠ. Στήριξε ιδίως το μεγαλύτερο μέρος των κατευθυντηρίων γραμμών της Επιτροπής για τη μεταρρύθμιση του 2003, ενώ τάχθηκε υπέρ της μερικής αποσύνδεσης και απέρριψε την έννοια της προοδευτικής μείωσης των ενισχύσεων. Παράλληλα, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο επανέλαβε το αίτημά του για πλήρη συναπόφαση στον τομέα της γεωργικής πολιτικής, στόχος που επετεύχθη με την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισαβόνας (βλ. δελτία1.1.5 και3.2.1).
Όσον αφορά τις συζητήσεις για το μέλλον της ΚΓΠ μετά το 2013, αυτές είχαν ξεκινήσει σε επίπεδο Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου ήδη πριν από την παρουσίαση της ανακοίνωσης και των νομοθετικών προτάσεων της Επιτροπής. Με βάση μια έκθεση πρωτοβουλίας, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ενέκρινε στις 8 Ιουλίου 2010. Οι βουλευτές καθόρισαν τους άξονες προτεραιότητας της νέας ΚΓΠ για τον 21ο αιώνα: επισιτιστική ασφάλεια, δίκαιο εμπόριο, διατήρηση της γεωργικής δραστηριότητας στο σύνολο των εδαφών της Ένωσης, ποιότητα των τροφίμων, διατήρηση της βιοποικιλότητας και περιβαλλοντική προστασία, δίκαιη αμοιβή για τα δημόσια αγαθά που παρέχουν οι γεωργοί και, τέλος, αγροτική ανάπτυξη βασισμένη στη δημιουργία «πράσινων» θέσεων απασχόλησης. Οι προτεραιότητες αυτές επιβεβαιώθηκαν με το της 23ης Ιουνίου 2011 σχετικά με την ανακοίνωση της Επιτροπής για την ΚΓΠ με χρονικό ορίζοντα το 2020.
Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο τροποποίησε τις νομοθετικές προτάσεις για την ΚΓΠ μετά το 2013 και το τροποποιημένο κείμενο κατέστη εντολή του Κοινοβουλίου για διαπραγμάτευση με το Συμβούλιο (αποφάσεις σχετικά με τις άμεσες ενισχύσεις στους γεωργούς, τον ενιαίο κανονισμό ΚΟΑ, τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης και τη χρηματοδότηση, διαχείριση και παρακολούθηση της ΚΓΠ). Επ’ αυτής της βάσης και μετά από περισσότερους από σαράντα τριμερείς διαλόγους, επετεύχθη πολιτική συμφωνία και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο τοποθετήθηκε επί των νέων γεωργικών κανονισμών στις 20 Νοεμβρίου 2013, αμέσως μετά την έγκριση της χρηματοδοτικής δέσμης για την περίοδο 2014-2020.
Οι διαπραγματεύσεις με το Συμβούλιο για την ΚΓΠ μετά το 2020 ξεκίνησαν στις 10 Νοεμβρίου 2020 και συνεχίστηκαν από μια σειρά τριμερών διασκέψεων. Στα τέλη Ιουνίου του 2021, οι διαπραγματευτές κατέληξαν σε συμφωνία σχετικά με τις τρεις προτάσεις της δέσμης μέτρων για τη μεταρρύθμιση της ΚΓΠ. Η συμφωνία αυτή εγκρίθηκε από τους υπουργούς Γεωργίας της ΕΕ στις 28 Ιουνίου 2021 και από τα μέλη της Επιτροπής Γεωργίας και Ανάπτυξης της Υπαίθρου στις 9 Σεπτεμβρίου 2021. Το Κοινοβούλιο ψήφισε επί των τριών προτάσεων της δέσμης μέτρων για τη μεταρρύθμιση της ΚΓΠ κατά τη σύνοδο ολομέλειας του Νοεμβρίου ΙΙ του 2021.
Vera Milicevic