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La pol铆tica agr铆cola com煤n (PAC) ha experimentado seis听grandes reformas, las m谩s recientes de las cuales se remontan a听2013 (para el per铆odo de financiaci贸n 2014-2020) y听2021 (para el per铆odo de financiaci贸n 2023-2027). La听煤ltima reforma y la nueva legislaci贸n entraron en vigor en enero de听2023.

Base jur铆dica

Tratado de Funcionamiento de听la听Uni贸n Europea (TFUE), art铆culos听38 a听44.

del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2听de diciembre de听2021, por el que se establecen normas en relaci贸n con la ayuda a los planes estrat茅gicos que deben elaborar los Estados miembros en el marco de la pol铆tica agr铆cola com煤n (planes estrat茅gicos de la PAC), financiada con cargo al Fondo Europeo Agr铆cola de Garant铆a (FEAGA) y al Fondo Europeo Agr铆cola de Desarrollo Rural (Feader), y por el que se derogan los Reglamentos (UE)听n.^o听1305/2013 y (UE)听n.^o听1307/2013 (3.2.4).

del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2听de diciembre de听2021, sobre la financiaci贸n, la gesti贸n y el seguimiento de la pol铆tica agr铆cola com煤n y por el que se deroga el Reglamento (UE)听n.^o听1306/2013 (3.2.5).

del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2听de diciembre de听2021, que modifica los Reglamentos (UE)听n.^o听1308/2013, por el que se crea la organizaci贸n com煤n de mercados de los productos agrarios, (UE)听n.^o听1151/2012, sobre los reg铆menes de calidad de los productos agr铆colas y alimenticios, (UE)听n.^o听251/2014, sobre la definici贸n, descripci贸n, presentaci贸n, etiquetado y protecci贸n de las indicaciones geogr谩ficas de los productos vitivin铆colas aromatizados, y (UE)听n.^o听228/2013, por el que se establecen medidas espec铆ficas en el sector agr铆cola en favor de las regiones ultraperif茅ricas de听la听Uni贸n (3.2.6).

Objetivos

Las reformas sucesivas de la PAC han permitido adaptar el mecanismo que esta utiliza para alcanzar los objetivos fijados por el Tratado (v茅ase la ficha 3.2.1). La听煤ltima reforma de听2021 se centra en diez听metas espec铆ficas vinculadas a objetivos comunes de听la听Uni贸n en materia de sostenibilidad social, medioambiental y econ贸mica en la agricultura y las zonas rurales.

Resultados

A. La reforma de听1992: la gran inflexi贸n

Desde su introducci贸n en听1962, la PAC ha cumplido sus objetivos de garantizar la seguridad del abastecimiento de alimentos. Posteriormente, con su pol铆tica de precios de ayuda muy elevados en comparaci贸n con los precios del mercado mundial y la garant铆a de compra ilimitada, la PAC comenz贸 a producir cada vez mayores excedentes. A听fin de detener la divergencia creciente entre la oferta y la demanda y controlar los gastos agr铆colas, el Consejo adopt贸 un cambio radical en la PAC, al sustituir un sistema de protecci贸n a trav茅s de los precios por un sistema de ayudas compensatorias a la renta.

B. La Agenda听2000: una nueva etapa que completa la reforma de听1992

Mediante el acuerdo alcanzado a ra铆z del Consejo Europeo de Berl铆n de los d铆as 24 y 25听de marzo de听1999 se decidi贸 que la reforma se centrar铆a, principalmente, en un nuevo ajuste de los precios internos con respecto a los precios mundiales, la introducci贸n por parte de los Estados miembros del respeto medioambiental como condici贸n para la atribuci贸n de ayudas, el refuerzo de las medidas socioestructurales y de acompa帽amiento, y la estabilizaci贸n presupuestaria respaldada por un marco financiero estricto para el per铆odo 2000-2006.

C. La reforma de junio de听2003: hacia una PAC basada en las ayudas disociadas

El 26听de junio de听2003, en Luxemburgo, los ministros de Agricultura de听la听Uni贸n alcanzaron un acuerdo que, en realidad, remodel贸 profundamente la PAC e introdujo una serie de nuevos principios o mecanismos:

• la disociaci贸n de las ayudas con respecto a los vol煤menes producidos, con el fin de mejorar la orientaci贸n de las explotaciones, en funci贸n del mercado, y de reducir las distorsiones sobre la producci贸n y el comercio de productos agr铆colas. Estas ayudas disociadas adoptaron en adelante la forma de un pago 煤nico por explotaci贸n, centrado en la estabilidad de los ingresos;
• la compatibilidad con las normas de la Organizaci贸n Mundial del Comercio, en la medida en que la disociaci贸n de las ayudas ten铆a como objetivo final permitir la inclusi贸n del r茅gimen de pago 煤nico en el 芦compartimento verde禄 (v茅ase la ficha 3.2.10);
• la redistribuci贸n p煤blica de los derechos de pago atribuidos a las explotaciones en funci贸n de las referencias hist贸ricas, por medio de dos听mecanismos: la modulaci贸n, que permite la transferencia de cr茅ditos entre los dos听pilares de la PAC, con el fin de consolidar el desarrollo rural, y la aplicaci贸n posible de un modelo regional de disociaci贸n que permita la armonizaci贸n de los pagos por hect谩rea asignados seg煤n criterios territoriales;
• la disciplina financiera, principio consagrado con posterioridad en las , en virtud del cual se congel贸 el presupuesto del primer pilar de la PAC y se impusieron l铆mites anuales obligatorios;
• por 煤ltimo, una organizaci贸n com煤n 煤nica de los mercados (OCM 煤nica), que codific贸 los mecanismos de reglamentaci贸n de las veintiuna organizaciones comunes de los mercados (OCM) existentes.

D. El 芦chequeo禄 de听2009: la consolidaci贸n del marco de la reforma de听2003

El 芦chequeo禄, aprobado por el Consejo el 20听de noviembre de听2008, permiti贸 revisar un amplio abanico de medidas aplicadas tras la reforma de la PAC de听2003. El听proyecto pretend铆a:

• reforzar la disociaci贸n total de las ayudas mediante la eliminaci贸n progresiva de los 煤ltimos pagos asociados a la producci贸n, integr谩ndolos en el r茅gimen de pago 煤nico por explotaci贸n;
• reorientar parcialmente los fondos del primer pilar a favor del desarrollo rural aumentando el 铆ndice de modulaci贸n de las ayudas directas;
• flexibilizar las normas de intervenci贸n p煤blica y de control de la oferta con el objetivo de no frenar la capacidad de los agricultores para reaccionar ante las se帽ales del mercado.

E. La reforma de听2013: un enfoque m谩s global e integrado

Las l铆neas generales de la PAC para el per铆odo 2014-2020 persiguen:

• la conversi贸n de las ayudas disociadas en un sistema de ayuda multifuncional. La听fase de disociaci贸n de la producci贸n respecto de las ayudas agr铆colas en beneficio de una ayuda gen茅rica a las rentas, iniciada en听2003, cedi贸 el testigo a una fase de revinculaci贸n de los instrumentos con respecto a funciones u objetivos espec铆ficos. Los听pagos 煤nicos a las explotaciones se sustituyeron por un sistema de pagos por niveles o estratos. Las听nuevas ayudas por hect谩rea se destinaron 煤nicamente a agricultores activos (v茅ase la ficha 3.2.7). Adem谩s, las dotaciones de pagos directos disponibles para cada Estado miembro se ajustaron progresivamente de manera que todos pudiesen acceder a un pago m铆nimo en euros por hect谩rea de aqu铆 a听2019 (el proceso de 芦convergencia externa禄);
• la consolidaci贸n de los dos听pilares de la PAC: el primer pilar, que financia las ayudas directas y las medidas de mercado, 铆ntegramente con cargo al Fondo Europeo Agr铆cola de Garant铆a; el segundo pilar en favor del desarrollo rural, en r茅gimen de cofinanciaci贸n. La听modulaci贸n de las ayudas directas en favor del segundo pilar se sustituy贸 por una reducci贸n obligatoria de los pagos b谩sicos a partir de 150听000听EUR (芦degresividad禄). Tambi茅n se ampli贸 la flexibilidad entre pilares: desde听2015, los Estados miembros tienen la posibilidad de transferir fondos inicialmente asignados en ambos sentidos (del primer pilar al segundo pilar, hasta el 15听%, y del segundo al primero, hasta el 25听% para algunos Estados) (v茅ase la ficha 3.2.7);
• la consolidaci贸n de las herramientas de la OCM 煤nica como 芦redes de seguridad禄, que solo se aplican en caso de crisis de los precios y perturbaciones de los mercados. Se听confirm贸 la supresi贸n de todas las medidas de control de la oferta: en septiembre de听2017 expir贸 el sistema de cuotas de az煤car y, en听2016, los derechos de plantaci贸n de vi帽edos se sustituyeron por un sistema de autorizaciones. El听nuevo r茅gimen exento de cuotas aplicable al sector de la leche, en vigor desde听2015, estuvo precedido por la adopci贸n de un minipaquete 芦l谩cteo禄. La听nueva OCM 煤nica tambi茅n cre贸 una reserva de crisis para responder a posibles perturbaciones de los mercados;
• un enfoque m谩s integrado, espec铆fico y territorial para el desarrollo rural. Asimismo, se previ贸 una mejor coordinaci贸n de las medidas rurales con el resto de los Fondos Estructurales (v茅ase la ficha 3.1.1). Se听simplific贸 la amplia gama de herramientas existentes dentro del segundo pilar de la PAC para concentrarse en la ayuda a la competitividad, la innovaci贸n, la agricultura basada en el 芦conocimiento禄, el establecimiento de j贸venes agricultores, la gesti贸n sostenible de los recursos naturales y el desarrollo territorial equilibrado.

F. La reforma posterior a听2020: 芦orientaci贸n ecol贸gica禄 y gran 茅nfasis en los resultados y el rendimiento

La reforma posterior a听2020, que determina la PAC para el per铆odo 2023-2027, se caracteriz贸 por un largo proceso que comenz贸 con la publicaci贸n de las propuestas legislativas de la Comisi贸n en junio de听2018 y concluy贸 con la adopci贸n final de los textos acordados en diciembre de听2021. La听presentaci贸n de la Comisi贸n del Pacto Verde Europeo y de las estrategias 芦De听la Granja a la Mesa禄 y sobre Biodiversidad de听2020 introdujo un nivel adicional de complejidad en las negociaciones. El听paquete de reformas consta de tres听Reglamentos: el Reglamento sobre los Planes Estrat茅gicos (3.2.4), el Reglamento Horizontal (3.2.5) y el OCM/Reglamento de modificaci贸n (3.2.6).

La PAC 2023-2027 se centra en diez听objetivos espec铆ficos:

• garantizar una renta justa a los agricultores,
• aumentar la competitividad,
• mejorar la posici贸n de los agricultores en la cadena alimentaria,
• actuar contra el cambio clim谩tico,
• proteger el medio ambiente,
• preservar los paisajes y la biodiversidad,
• apoyar relevo generacional,
• mantener zonas rurales din谩micas,
• proteger la calidad alimentaria y sanitaria,
• impulsar el conocimiento y la innovaci贸n.

La nueva PAC tiene por objeto construir un sistema alimentario sostenible para contribuir a los objetivos del Pacto Verde, la Estrategia 芦De听la Granja a la Mesa禄 (3.2.9) y la Estrategia sobre Biodiversidad, protegiendo y mejorando la variedad de plantas y animales en los ecosistemas rurales. Con听el fin de cumplir los objetivos del Pacto Verde, la nueva PAC introduce una mejora de la condicionalidad (que vincula las ayudas directas a la renta a pr谩cticas agr铆colas respetuosas con el medio ambiente), reg铆menes ecol贸gicos y planes estrat茅gicos nacionales.

Cada Estado miembro debe elaborar su plan estrat茅gico nacional, en el que se describa el uso de los instrumentos de la PAC, sobre la base de sus condiciones y necesidades actuales. Los听planes estrat茅gicos nacionales representan un nuevo modelo de aplicaci贸n para la PAC, basado en una mayor flexibilidad para los Estados miembros, una menor carga administrativa y una mayor protecci贸n del medio ambiente.

La PAC actual introduce un nuevo marco anual de seguimiento y revisi贸n, basado en un conjunto com煤n de indicadores, que obliga a los Estados miembros a evaluar los avances en la consecuci贸n de sus objetivos y a presentar un informe anual de rendimiento. Una听revisi贸n bienal del rendimiento de los planes estrat茅gicos de la PAC permitir谩 evaluar los avances de los Estados miembros de听la听Uni贸n en la consecuci贸n de sus metas y los objetivos de la听PAC.

Los gastos de la PAC siguen financi谩ndose a trav茅s de dos听fondos: el Fondo Europeo Agr铆cola de Garant铆a, que prev茅 pagos directos y todos los gastos relacionados con el mercado, y el Fondo Europeo Agr铆cola de Desarrollo Rural, que prev茅 medidas de desarrollo rural. La听nueva PAC apoya a la agricultura a trav茅s de las siguientes medidas y reg铆menes:

• ayuda b谩sica a la renta para la sostenibilidad,
• pagos a los peque帽os agricultores,
• ayuda complementaria a la renta para la sostenibilidad y para los j贸venes agricultores,
• reg铆menes ecol贸gicos para el clima, el medio ambiente y el bienestar animal,
• ayuda a la renta asociada,
• pagos espec铆ficos por cultivos,
• intervenciones sectoriales
• y proyectos de desarrollo rural.

Papel del Parlamento Europeo

El Parlamento Europeo ha secundado de manera general todas las reformas de la听PAC. Retom贸 la mayor铆a de las orientaciones formuladas por la Comisi贸n para la reforma de听2003, mostr谩ndose favorable a la disociaci贸n parcial y rechazando la noci贸n de degresividad de las ayudas. Adem谩s, el Parlamento volvi贸 a solicitar una codecisi贸n plena en materia de pol铆tica agr铆cola, un objetivo que se logr贸 con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa (v茅anse las fichas 1.1.5 y 3.2.1).

Por lo que respecta al futuro de la PAC despu茅s de听2013, el Parlamento empez贸 a debatir el asunto incluso antes de la presentaci贸n de la Comunicaci贸n y las propuestas legislativas de la Comisi贸n. Sobre la base de un informe de propia iniciativa, el Parlamento aprob贸 una al respecto el 8听de julio de听2010. Los听diputados han fijado sus ejes prioritarios de la nueva PAC para el siglo听XXI: la seguridad alimentaria, el comercio justo, el mantenimiento de la actividad agr铆cola en el conjunto de los territorios de听la听Uni贸n, la calidad de los alimentos, la defensa de la biodiversidad y la protecci贸n del medio ambiente, la remuneraci贸n justa de los bienes p煤blicos suministrados por los agricultores y, por 煤ltimo, un desarrollo rural basado en la creaci贸n de empleos 芦verdes禄. Estos ejes fueron confirmados por su , de 23听de junio de听2011, relativa a la Comunicaci贸n de la Comisi贸n sobre la PAC en el horizonte de听2020.

El Parlamento Europeo modific贸 las propuestas legislativas sobre la PAC posterior a听2013 y el texto modificado se convirti贸 en el mandato del Parlamento para la negociaci贸n con el Consejo (decisiones sobre los pagos directos a los agricultores, el Reglamento de la OCM 煤nica, la ayuda al desarrollo rural a trav茅s del Fondo Europeo Agr铆cola de Desarrollo Rural y la financiaci贸n, gesti贸n y seguimiento de la听PAC). Sobre esta base y despu茅s de m谩s de cuarenta di谩logos tripartitos, se alcanz贸 un acuerdo pol铆tico y el Parlamento se pronunci贸 sobre los nuevos reglamentos agr铆colas el 20听de noviembre de听2013, justo tras la adopci贸n del paquete financiero para el per铆odo 2014-2020.

Las negociaciones con el Consejo sobre la PAC despu茅s de听2020 comenzaron el 10听de noviembre de听2020 y continuaron a trav茅s de una serie de reuniones tripartitas. A听finales de junio de听2021, los negociadores alcanzaron un acuerdo sobre las tres听propuestas del paquete de reformas de la听PAC. Los听ministros de Agricultura de听la听Uni贸n refrendaron este acuerdo el 28听de junio de听2021 y los miembros de la Comisi贸n de Agricultura y Desarrollo Rural lo hicieron el 9听de septiembre de听2021. En听2021, el Parlamento someti贸 a votaci贸n las tres听propuestas del paquete de reformas de la PAC durante su per铆odo parcial de sesiones de noviembre听II.

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Vera Milicevic

10-2023