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La politica agricola comune ha conosciuto sei grandi riforme, le pi霉 recenti delle quali nel 2013 (per il periodo finanziario 2014-2020) e nel 2021 (per il periodo finanziario 2023-2027). L'ultima riforma e la nuova legislazione sono entrate in vigore nel gennaio 2023.

Base giuridica

Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), articoli da听38 a听44.

del Parlamento europeo e del Consiglio, del 2听dicembre 2021, recante norme sul sostegno ai piani strategici che gli Stati membri devono redigere nell'ambito della politica agricola comune (piani strategici della PAC) e finanziati dal Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e dal Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e che abroga i regolamenti (UE) n.听1305/2013 e (UE) n.听1307/2013 (3.2.4).

del Parlamento europeo e del Consiglio, del 2 dicembre 2021, sul finanziamento, sulla gestione e sul monitoraggio della politica agricola comune e che abroga il regolamento (UE) n. 1306/2013 (3.2.5).

del Parlamento europeo e del Consiglio, del 2听dicembre听2021, che modifica i regolamenti (UE) n.听1308/2013 recante organizzazione comune dei mercati dei prodotti agricoli, (UE) n.听1151/2012 sui regimi di qualit脿 dei prodotti agricoli e alimentari, (UE) n.听251/2014 concernente la definizione, la designazione, la presentazione, l'etichettatura e la protezione delle indicazioni geografiche dei prodotti vitivinicoli aromatizzati e (UE) n.听228/2013 recante misure specifiche nel settore dell'agricoltura a favore delle regioni ultraperiferiche dell'Unione (3.2.6).

Obiettivi

Le varie riforme della PAC che si sono succedute hanno consentito di adeguare i meccanismi impiegati dalla PAC al fine di conseguire gli obiettivi stabiliti dal trattato (cfr. nota 3.2.1). L'ultima riforma del 2021 si concentra su 10 obiettivi specifici connessi agli obiettivi comuni dell'UE in materia di sostenibilit脿 sociale, ambientale ed economica nell'agricoltura e nelle zone rurali.

Risultati

A. La riforma del 1992: la grande svolta

Da quando 猫 stata introdotta nel 1962, la PAC ha realizzato i suoi obiettivi garantendo la sicurezza degli approvvigionamenti alimentari. Successivamente, con la sua politica consistente in prezzi di sostegno molto elevati rispetto ai prezzi del mercato mondiale e con la garanzia di acquisto illimitata, la PAC ha iniziato a produrre un volume sempre maggiore di eccedenze. Al fine di contenere il crescente divario tra la domanda e l'offerta e tenere sotto controllo la spesa agricola, il Consiglio ha adottato una modifica radicale della PAC, sostituendo un sistema di protezione basato sui prezzi con un sistema di aiuti compensativi al reddito.

B. L'agenda 2000: una nuova tappa a integrazione della riforma del 1992

In seguito all'accordo raggiunto al termine del Consiglio europeo di Berlino del 24 e 25 marzo 1999, la riforma si 猫 fondata essenzialmente su un nuovo allineamento dei prezzi interni ai prezzi mondiali, sull'introduzione da parte degli Stati membri del rispetto delle condizioni ambientali (ecocondizionalit脿) per la concessione degli aiuti, sul rafforzamento delle misure socio-strutturali e di accompagnamento e sulla stabilizzazione di bilancio grazie alla definizione di un rigoroso quadro finanziario per il periodo 2000-2006.

C. La riforma di giugno 2003: verso una PAC fondata su aiuti disaccoppiati

Il 26 giugno 2003, a Lussemburgo, i ministri dell'agricoltura dell'Unione sono pervenuti a un accordo che, di fatto, ha operato una profonda riforma della PAC e ha introdotto una serie di nuovi principi e/o meccanismi:

• il disaccoppiamento degli aiuti rispetto ai volumi prodotti, al fine di orientare meglio le aziende in funzione del mercato e ridurre le distorsioni nella produzione e nel commercio agricoli; tali aiuti disaccoppiati sono divenuti ormai un pagamento unico all'azienda, incentrato sulla stabilit脿 dei redditi;
• la compatibilit脿 con le regole dell'Organizzazione mondiale del commercio, nella misura in cui il fine ultimo del disaccoppiamento degli aiuti era consentire l'inclusione del regime di pagamento unico nella "scatola verde" (cfr. nota 3.2.10);
• la ridistribuzione pubblica dei diritti di pagamento attribuiti alle aziende sulla base dei riferimenti storici mediante due meccanismi: la modulazione, che consente il trasferimento dei crediti tra i due pilastri della PAC per rafforzare lo sviluppo rurale, e l'eventuale applicazione di un modello regionale di disaccoppiamento che consente l'armonizzazione dei pagamenti per ettaro attribuiti secondo criteri territoriali;
• la disciplina finanziaria, principio sancito in seguito nelle , in virt霉 del quale il bilancio del primo pilastro della PAC 猫 stato congelato e sono stati imposti massimali annuali obbligatori;
• infine, un'organizzazione comune unica dei mercati (OCM unica), volta a codificare i meccanismi di regolazione delle 21听organizzazioni comuni dei mercati (OCM) esistenti.

D. La "valutazione dello stato di salute" del 2009: il consolidamento del quadro della riforma del 2003

La "valutazione dello stato di salute", approvata dal Consiglio il 20 novembre 2008, ha rivisto un ampio ventaglio di misure attuate a seguito della riforma della PAC del 2003. Essa mirava a:

• rafforzare il disaccoppiamento totale degli aiuti mediante l'eliminazione progressiva degli ultimi pagamenti accoppiati alla produzione integrandoli nel regime del pagamento unico all'azienda;
• riorientare parzialmente i fondi del primo pilastro in favore dello sviluppo rurale grazie all'aumento del tasso di modulazione degli aiuti diretti;
• snellire le regole in materia di intervento pubblico e di controllo dell'offerta onde evitare di frenare la capacit脿 degli agricoltori di reagire ai segnali del mercato.

E. La riforma del 2013: un approccio pi霉 completo e integrato

Le grandi linee della PAC per il periodo 2014-2020 riguardano:

• la conversione degli aiuti disaccoppiati in un sistema di sostegno multifunzionale. La fase del disaccoppiamento degli aiuti agricoli in favore di un sostegno generico ai redditi, avviata dal 2003, ha lasciato spazio a una fase di riaccoppiamento degli strumenti su obiettivi o funzioni specifiche. I pagamenti unici alle aziende sono stati sostituiti da un sistema di pagamenti per livelli o strati. I nuovi aiuti per ettaro erano esclusivamente riservati agli agricoltori attivi (cfr. nota 3.2.7). Inoltre, era previsto che le dotazioni dei pagamenti diretti disponibili per ciascuno Stato membro fossero gradualmente adeguate, in modo che tutti potessero raggiungere un pagamento minimo per ettaro entro il 2019 (il processo di "convergenza esterna");
• il consolidamento dei due pilastri della PAC: il primo pilastro, che finanzia gli aiuti diretti e le misure di mercato, integralmente a carico del Fondo europeo agricolo di garanzia; il secondo pilastro, a favore dello sviluppo rurale, con un regime di cofinanziamento. La modulazione degli aiuti diretti a favore del secondo pilastro 猫 stata sostituita da una riduzione obbligatoria dei pagamenti di base a partire da 150听000 euro ("degressivit脿"). 脠 stata incrementata anche la flessibilit脿 tra pilastri: dal 2015, gli Stati membri possono trasferire nei due sensi fondi inizialmente stanziati (dal primo pilastro al secondo pilastro fino al 15听% e dal secondo al primo fino al 25听% per alcuni Stati) (cfr. nota 3.2.7);
• il consolidamento degli strumenti dell'OCM unica, divenuti "reti di sicurezza", che intervengono soltanto in caso di crisi dei prezzi e di turbative dei mercati. 脠 stata confermata l'abolizione di tutte le misure di controllo dell'offerta: il regime delle quote zucchero 猫 scaduto nel settembre 2017 e i diritti di impianto di vigneti sono stati sostituiti da un sistema di autorizzazioni a partire dal 2016. Il nuovo regime lattiero senza quote, in vigore a partire dal听2015, 猫 stato preceduto dall'adozione di un mini-pacchetto "latte". Inoltre, la nuova OCM unica ha creato una "riserva di crisi" per affrontare eventuali turbative dei mercati;
• un approccio pi霉 integrato, mirato e territoriale per lo sviluppo rurale. 脠 stato previsto un migliore coordinamento delle misure rurali con il resto dei Fondi strutturali (cfr. nota 3.1.1). 脠 stata semplificata l'ampia gamma di strumenti esistenti nell'ambito del secondo pilastro della PAC per concentrarsi sul sostegno a favore della competitivit脿, dell'innovazione, dell'agricoltura basata sulla "conoscenza", dell'inserimento dei giovani agricoltori, della gestione sostenibile delle risorse naturali e dello sviluppo territoriale equilibrato.

F. La riforma dopo il 2020: "orientamento verde" e forte enfasi sui risultati e sulle prestazioni

La riforma dopo il 2020, che determina la PAC per il periodo 2023-2027, 猫 stata caratterizzata da un lungo processo che ha avuto inizio con la pubblicazione delle proposte legislative della Commissione nel giugno 2018 e si 猫 concluso con l'adozione definitiva dei testi concordati nel dicembre 2021. La presentazione del piano relativo al Green Deal europeo, della strategia "Dal produttore al consumatore" e dalla strategia sulla biodiversit脿 da parte della Commissione nel 2020 ha introdotto un ulteriore livello di complessit脿 nei negoziati. Il pacchetto di riforme comprende tre regolamenti: il regolamento sui piani strategici della PAC (3.2.4), il regolamento orizzontale (3.2.5) e il regolamento OCM/modificativo (3.2.6).

La PAC 2023-2027 si concentra su 10 obiettivi specifici:

1. garantire un reddito equo agli agricoltori;
2. aumentare la competitivit脿;
3. migliorare la posizione degli agricoltori nella filiera alimentare;
4. agire per contrastare i cambiamenti climatici;
5. tutelare l'ambiente;
6. salvaguardare il paesaggio e la biodiversit脿;
7. sostenere il ricambio generazionale
8. sviluppare aree rurali dinamiche;
9. proteggere la qualit脿 dell'alimentazione e della salute;
10. promuovere le conoscenze e l'innovazione.

La nuova PAC mira a costruire un sistema alimentare sostenibile, contribuendo in tal modo agli obiettivi del Green Deal, della strategia "Dal produttore al consumatore" (3.2.9) e della strategia sulla biodiversit脿, proteggendo e rafforzando la variet脿 di piante e animali negli ecosistemi rurali. Per conseguire gli obiettivi del Green Deal, la nuova PAC introduce una condizionalit脿 rafforzata (collegando il sostegno diretto al reddito a pratiche agricole rispettose dell'ambiente), i regimi ecologici e i piani strategici nazionali.

Ciascuno Stato membro 猫 tenuto a redigere un piano strategico nazionale che descriva l'uso degli strumenti della PAC sulla base delle condizioni e delle esigenze attuali. I piani strategici nazionali rappresentano un nuovo modello di attuazione per la PAC, basato su una maggiore flessibilit脿 per gli Stati membri, una riduzione degli oneri amministrativi e una protezione rafforzata dell'ambiente.

L'attuale PAC introduce un nuovo quadro annuale di monitoraggio e riesame, basato su una serie comune di indicatori, che impone agli Stati membri di monitorare i progressi compiuti rispetto ai target e di presentare una relazione annuale sull'efficacia dell'attuazione. Un riesame semestrale dell'efficacia dell'attuazione dei piani strategici della PAC consentir脿 di valutare i progressi compiuti dagli Stati membri dell'UE nel conseguimento dei loro target e degli obiettivi della PAC.

Le spese della PAC continuano a essere finanziate mediante due fondi: il Fondo europeo agricolo di garanzia (che copre i pagamenti diretti e tutte le spese connesse al mercato) e il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (che finanzia le misure di sviluppo rurale). La nuova PAC sostiene gli agricoltori attraverso le seguenti misure e regimi:

1. sostegno di base al reddito per la sostenibilit脿;
2. pagamenti per i piccoli agricoltori;
3. sostegno complementare al reddito (per la sostenibilit脿 e per i giovani agricoltori);
4. regimi ecologici (per il clima, l'ambiente e il benessere degli animali);
5. sostegno accoppiato al reddito;
6. pagamenti specifici per coltura;
7. interventi settoriali;
8. progetti inerenti allo sviluppo rurale.

Ruolo del Parlamento europeo

Il Parlamento europeo ha globalmente sostenuto tutte le riforme della PAC. Esso ha ripreso, in particolare, la maggior parte degli orientamenti della Commissione per la riforma del 2003, pur dichiarandosi a favore di un disaccoppiamento parziale e respingendo il concetto di degressivit脿 degli aiuti. D'altra parte, il Parlamento ha rinnovato la richiesta di una piena codecisione in materia di politica agricola, obiettivo raggiunto con l'entrata in vigore del trattato di Lisbona (cfr. note 1.1.5 e 3.2.1).

Per quanto riguarda il futuro della PAC dopo il 2013, le relative discussioni sono iniziate a livello parlamentare ancor prima della presentazione della comunicazione e delle proposte legislative della Commissione. L'8 luglio 2010 Il Parlamento ha approvato una basata su una relazione di iniziativa. I deputati hanno fissato i loro assi prioritari della nuova PAC per il XXI secolo: la sicurezza dell'approvvigionamento alimentare, il commercio equo e solidale, il mantenimento dell'attivit脿 agricola nell'insieme dei territori dell'Unione, la qualit脿 dei prodotti alimentari, la salvaguardia della biodiversit脿 e la protezione dell'ambiente, la giusta remunerazione dei beni pubblici forniti dagli agricoltori e, infine, uno sviluppo rurale fondato sulla creazione di posti di lavoro "verdi". Queste priorit脿 sono state confermate nella del 23 giugno 2011 sulla comunicazione della Commissione sulla PAC verso il 2020.

Il Parlamento europeo ha emendato le proposte legislative sulla PAC dopo il 2013 e il testo cos矛 modificato 猫 divenuto il mandato per i negoziati con il Consiglio (decisioni sui pagamenti diretti agli agricoltori, sul regolamento OCM unica, sul sostegno allo sviluppo rurale tramite il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e sul finanziamento, sulla gestione e sul monitoraggio della PAC). Su tale base e dopo pi霉 di quaranta triloghi, 猫 stato raggiunto un accordo politico e il Parlamento si 猫 espresso sui nuovi regolamenti agricoli il 20 novembre 2013, immediatamente dopo l'adozione del pacchetto finanziario 2014-2020.

I negoziati con il Consiglio sulla PAC dopo il 2020 sono iniziati il 10 novembre 2020 e sono proseguiti attraverso una serie di triloghi. Alla fine del giugno 2021 i negoziatori hanno raggiunto un accordo sulle tre proposte contenute nel pacchetto di riforma della PAC. L'accordo 猫 stato approvato dai ministri dell'Agricoltura dell'UE il 28 giugno 2021, seguiti dai membri della commissione per l'agricoltura e lo sviluppo rurale il 9 settembre 2021. Il Parlamento ha votato le tre proposte del pacchetto di riforma della PAC durante la tornata di novembre听II nel 2021.

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Vera Milicevic

10-2023