El Consejo de听la听Uni贸n Europea
Junto con el Parlamento, el Consejo es la instituci贸n que adopta la legislaci贸n de听la听Uni贸n a trav茅s de reglamentos y directivas, adem谩s de elaborar decisiones y recomendaciones no vinculantes. Dentro de sus 谩mbitos de competencia, adopta sus decisiones por mayor铆a simple, mayor铆a cualificada o unanimidad, de conformidad con la base jur铆dica del acto que precise de su aprobaci贸n.
Base jur铆dica
En el marco institucional 煤nico de听la听Uni贸n, el Consejo ejerce las competencias que le confieren el art铆culo听16 del Tratado de听la听Uni贸n Europea (TUE) y los art铆culos听237 a听243 del Tratado de Funcionamiento de听la听Uni贸n Europea (TFUE).
Funciones
A. 尝别驳颈蝉濒补肠颈贸苍
Sobre la base de las propuestas presentadas por la Comisi贸n, el Consejo adopta la legislaci贸n de听la听Uni贸n en forma de reglamentos y directivas, bien conjuntamente con el Parlamento Europeo, con arreglo al art铆culo听294 del TFUE (procedimiento legislativo ordinario), o bien solo, previa consulta al Parlamento Europeo (1.2.3). El听Consejo toma, asimismo, decisiones individuales, formula recomendaciones no vinculantes (art铆culo听288 del TFUE) y emite resoluciones. El听Consejo y el Parlamento establecen las normas generales que rigen el ejercicio de las competencias de ejecuci贸n atribuidas a la Comisi贸n o reservadas para el propio Consejo ().
B. Presupuesto
El Consejo es una de las dos听ramas de la autoridad presupuestaria, mientras que la otra es el Parlamento Europeo. Juntos aprueban el presupuesto de听la听Uni贸n Europea (1.2.5). Adem谩s, el Consejo tambi茅n adopta, por unanimidad y con arreglo a un procedimiento legislativo especial, decisiones que establecen las disposiciones aplicables al sistema de recursos propios de听la听Uni贸n y al marco financiero plurianual (art铆culos听311 y听312 del听TFUE). En听este 煤ltimo caso, el Parlamento debe dar su aprobaci贸n por mayor铆a de sus diputados. El听Parlamento aprob贸 el marco financiero plurianual m谩s reciente (2021-2027) en noviembre de听2020. El听Consejo comparte la secci贸n听II del presupuesto de听la听Uni贸n Europea (art铆culo听46, letra听b), del ) con el Consejo Europeo, aunque se trate de dos听instituciones distintas.
C. Otras competencias
1. Acuerdos internacionales
El Consejo celebra los acuerdos internacionales de听la听Uni贸n Europea, que son negociados por la Comisi贸n y, en la mayor铆a de los casos, requieren la aprobaci贸n del Parlamento ().
2. Nombramientos
El Consejo nombra, por mayor铆a cualificada, desde la adopci贸n del Tratado de Niza, a los miembros del Tribunal de Cuentas, del Comit茅 Econ贸mico y Social Europeo y del Comit茅 Europeo de las Regiones.
3. Pol铆tica econ贸mica
El Consejo coordina las pol铆ticas econ贸micas de los Estados miembros (art铆culo听121 del TFUE) y, sin perjuicio de las competencias del Banco Central Europeo, toma decisiones pol铆ticas en el 谩mbito monetario.
Se aplican normas especiales a los miembros del Eurogrupo: el art铆culo听137 del TFUE establece que 芦[l]as modalidades de las reuniones entre los ministros de los Estados miembros cuya moneda es el euro se establecen en el Protocolo sobre el Eurogrupo禄. El听art铆culo听1 del Protocolo听(n.o听14) del TFUE establece que 芦[l] os ministros de los Estados miembros cuya moneda es el听euro mantendr谩n reuniones de car谩cter informal. Dichas reuniones se celebrar谩n, siempre que sea necesario, para examinar cuestiones vinculadas a las responsabilidades espec铆ficas que comparten en lo relativo a la moneda 煤nica. La听Comisi贸n participar谩 en las reuniones. Se听invitar谩 al Banco Central Europeo a participar en dichas reuniones, de cuya preparaci贸n se encargar谩n los representantes de los ministros de finanzas de los Estados miembros cuya moneda es el euro y de la Comisi贸n.禄. De听conformidad con el art铆culo听2 del Protocolo, 芦los ministros de los Estados miembros cuya moneda es el euro elegir谩n un Presidente para un per铆odo de dos听a帽os y medio, por mayor铆a de dichos Estados miembros禄. Por听norma general, los ministros de Finanzas del Eurogrupo se re煤nen el d铆a anterior a la reuni贸n del Consejo de Asuntos Econ贸micos y Financieros.
El Consejo ejerce, asimismo, determinadas funciones de gobernanza econ贸mica en el marco del Semestre Europeo. Al听inicio del ciclo, en oto帽o, examina las recomendaciones espec铆ficas para la zona del euro sobre la base del Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento Sostenible y, posteriormente, en junio y julio, adopta las recomendaciones espec铆ficas por pa铆s una vez que hayan sido aprobadas por el Consejo Europeo.
El art铆culo听136 del TFUE fue modificado mediante la Decisi贸n 2011/199/UE del Consejo Europeo y entr贸 en vigor el 1听de mayo de听2013, tras su ratificaci贸n por parte de todos los Estados miembros. Dicho art铆culo proporciona la base jur铆dica para los mecanismos de estabilidad, como el Mecanismo Europeo de Estabilidad (2.6.8).
4. Pol铆tica exterior y de seguridad com煤n (5.1.1 y 5.1.2)
El Tratado de Lisboa confiri贸 personalidad jur铆dica a la听Uni贸n Europea, que sustituy贸 a la Comunidad Europea. Por听otro lado, el nuevo Tratado elimin贸 la estructura de los tres听pilares. Los听谩mbitos de la justicia y los asuntos de interior pasaron a ser pol铆ticas de听la听Uni贸n completamente integradas, que se rigen generalmente por el procedimiento legislativo ordinario. No听obstante, en materia de pol铆tica exterior y de seguridad com煤n, el Consejo sigue actuando seg煤n unas normas espec铆ficas cuando debe adoptar posiciones comunes y acciones comunes o celebrar convenios.
La antigua f贸rmula de la troika ha sido sustituida por un sistema nuevo: bajo la presidencia permanente del alto representante de听la听Uni贸n para Asuntos Exteriores y Pol铆tica de Seguridad, ahora el Consejo de Asuntos Exteriores debe colaborar estrechamente con la Comisi贸n. Adem谩s, cuenta con la asistencia de su Secretar铆a General y del Servicio Europeo de Acci贸n Exterior.
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1. Miembros
El Consejo se compone de 芦un representante de cada Estado miembro, de rango ministerial, facultado para comprometer al Gobierno del Estado miembro al que represente禄 (art铆culo听16, apartado听2, del听TUE).
2. Presidencia
La presidencia de las formaciones, con excepci贸n del Consejo de Asuntos Exteriores, recae en el representante del Estado miembro que ocupa la presidencia del Consejo de听la听Uni贸n Europea. Esta se ejerce por rotaci贸n durante un per铆odo de seis听meses, seg煤n un orden que determina el Consejo por unanimidad (art铆culo听16, apartado听9, del听TUE). La听presidencia de todas las formaciones del Consejo, salvo el Consejo de Asuntos Exteriores, est谩 desempe帽ada por grupos preestablecidos de tres听Estados miembros durante un per铆odo de dieciocho听meses, en el que cada miembro del grupo ocupa la presidencia durante seis听meses.
Durante los pr贸ximos cinco听a帽os, los Estados miembros ocupar谩n la presidencia por el siguiente orden: Suecia y Espa帽a en听2023, B茅lgica y Hungr铆a en听2024, Polonia y Dinamarca en听2025, Chipre e Irlanda en听2026 y Lituania y Grecia en听2027. El听Consejo Europeo puede cambiar el orden de las presidencias (art铆culo听236, letra听b), del听TFUE).
3. 脫rganos preparatorios
Un comit茅 compuesto por representantes permanentes de los Estados miembros se encarga de preparar los trabajos del Consejo y de realizar las tareas que este le conf铆e (art铆culo听240 del听TFUE). Este comit茅, conocido como 芦Coreper禄, est谩 presidido por un representante del Estado miembro que ejerce la presidencia del Consejo de Asuntos Generales, es decir, la presidencia de turno. Sin听embargo, el Comit茅 Pol铆tico y de Seguridad, que sigue la evoluci贸n de la situaci贸n internacional en materia de pol铆tica exterior y de seguridad com煤n, est谩 presidido por un representante del alto representante de听la听Uni贸n para Asuntos Exteriores y Pol铆tica de Seguridad.
El Coreper se re煤ne cada semana para preparar la actividad del Consejo y coordinar las actividades vinculadas a la codecisi贸n con el Parlamento. Se听divide en dos听grupos: el Coreper听I (compuesto por representantes permanentes adjuntos que preparan los trabajos relativos a los 谩mbitos m谩s t茅cnicos, entre ellos agricultura, empleo, educaci贸n y medio ambiente) y el Coreper听II (que se ocupa de temas m谩s relacionados con la 芦alta pol铆tica禄, es decir, asuntos exteriores, econ贸micos y monetarios, y justicia y asuntos de interior). En听su labor de preparaci贸n, el Coreper recibe la asistencia de aproximadamente una decena de comit茅s y un centenar de grupos de trabajo especializados.
B. Funcionamiento
Seg煤n el asunto de que se trate, el Consejo adopta decisiones por mayor铆a simple, mayor铆a cualificada o unanimidad (1.2.3 y 1.2.4). Cuando el Consejo act煤a en su capacidad legislativa, sus reuniones est谩n abiertas al p煤blico (art铆culo听16, apartado听8, del听TUE). El听Consejo nombra a su secretario general en aplicaci贸n del art铆culo听240 del听TFUE. Sus听reuniones se celebran en Bruselas, pero tambi茅n en Luxemburgo (sesiones de abril, junio y octubre). Actualmente, existen diez听formaciones del Consejo, tres听de las cuales se re煤nen peri贸dicamente (Asuntos Generales, Asuntos Exteriores, Asuntos Econ贸micos y Financieros (Ecofin)).
1. Mayor铆a simple
La mayor铆a simple supone que una decisi贸n se toma cuando cuenta con m谩s votos a favor que en contra. A听tal efecto, cada miembro del Consejo dispone de un voto. Por听lo tanto, se alcanza la mayor铆a simple cuando catorce miembros del Consejo votan a favor. La听norma de la mayor铆a simple se aplica salvo disposici贸n contraria del Tratado (art铆culo听238, apartado听1, del听TFUE). Por听tanto, se trata del proceso decisorio por defecto. No听obstante, en realidad solo se aplica a unos pocos asuntos: el Reglamento interno del Consejo, la organizaci贸n de la Secretar铆a General del Consejo y los estatutos de los comit茅s previstos en el Tratado.
2. Mayor铆a cualificada
a. Mecanismo
La norma de la mayor铆a cualificada del Consejo se encuentra contemplada en el Tratado de Lisboa, en el art铆culo听16, apartado听4, p谩rrafo听primero, del听TUE. En听virtud de este art铆culo, para obtener una mayor铆a cualificada es necesario el voto favorable de al menos el 55听% de los miembros del Consejo, quienes deben representar, como m铆nimo, el 65听% de la poblaci贸n de听la听Uni贸n. En听la pr谩ctica, esto quiere decir que est谩n representados, al menos, quince de los veintisiete Estados miembros. En听los casos en que la propuesta no proceda de la Comisi贸n o del alto representante, se aplica la denominada norma de la 芦mayor铆a cualificada reforzada禄, en virtud de la cual el porcentaje exigido de miembros del Consejo que deben votar a favor es del 72听%, que debe representar al menos a veinte de los veintisiete Estados miembros y reunir de nuevo, como m铆nimo, el 65听% de la poblaci贸n de听la听Uni贸n.
b. 脕mbito de aplicaci贸n
El Tratado de Lisboa ha ampliado de nuevo el 谩mbito de aplicaci贸n de la toma de decisiones por mayor铆a cualificada. La听votaci贸n por mayor铆a cualificada se introduce o se ampl铆a en el caso de sesenta y ocho听bases jur铆dicas, la mayor铆a de las veces acompa帽ada del procedimiento legislativo ordinario (incluidas muchas 谩reas del antiguo tercer pilar). Asimismo, la votaci贸n por mayor铆a cualificada se aplica en la designaci贸n del presidente y de los miembros de la Comisi贸n, as铆 como de los miembros del Tribunal de Cuentas, del Comit茅 Econ贸mico y Social Europeo y del Comit茅 Europeo de las Regiones (1.2.3 y 1.2.4).
3. Unanimidad
El Tratado solo exige la unanimidad para un n煤mero reducido de asuntos, como fiscalidad o pol铆tica social. Esto lo mantuvo el Tratado de Lisboa. En听el art铆culo听48, apartado听7, del TUE, se prev茅 una 芦cl谩usula pasarela禄 general que concierne a todas las pol铆ticas de听la听Uni贸n en virtud de la cual se puede, siempre que se cumplan determinadas condiciones, dejar de seguir el procedimiento legislativo dispuesto en un principio en los Tratados, permiti茅ndose de este modo al Consejo adoptar una decisi贸n en ciertas materias por mayor铆a cualificada en lugar de por unanimidad: estas cl谩usulas pasarela permiten pasar del procedimiento legislativo especial al ordinario y de la unanimidad al voto por mayor铆a cualificada. Aun听en este caso, 煤nicamente puede activarse una cl谩usula pasarela si el Consejo o el Consejo Europeo as铆 lo deciden por unanimidad, por lo que todos los Estados miembros han de estar de acuerdo para su activaci贸n.
En su , el presidente Juncker anunci贸 una evaluaci贸n integral de las cl谩usulas pasarela. A听ra铆z de ello, la Comisi贸n ha presentado hasta la fecha cuatro听Comunicaciones en materia de (septiembre de听2018), (enero de听2019), (abril de听2019) y 听(2019).
En general, el Consejo tiende a buscar la unanimidad, incluso en asuntos en los que no es necesaria. Esta preferencia se remonta al compromiso de Luxemburgo de听1966, con el que se zanj贸 un conflicto surgido entre Francia y los dem谩s Estados miembros cuando la primera se neg贸 a pasar de la unanimidad al voto por mayor铆a cualificada en una serie de asuntos. El听texto del compromiso contempla lo siguiente: 芦Cuando, en el caso de decisiones que puedan adoptarse por mayor铆a a propuesta de la Comisi贸n, est茅n en juego los intereses fundamentales de uno o varios socios, los miembros del Consejo tratar谩n, en un plazo razonable, de encontrar soluciones que puedan ser adoptadas por todos los miembros del Consejo respetando sus intereses mutuos y los de la Comunidad禄.
En听1994 se hall贸 una soluci贸n an谩loga: el denominado 芦compromiso de Io谩nnina禄 ten铆a por objetivo proteger a los Estados miembros que estaban cerca de constituir una minor铆a de bloqueo, al disponer que, si dichos Estados expresaban su intenci贸n de oponerse a la toma de una decisi贸n por parte del Consejo por mayor铆a cualificada, el Consejo har铆a todo lo que estuviera a su alcance, dentro de un plazo de tiempo razonable, por lograr una soluci贸n satisfactoria para la gran mayor铆a de Estados miembros.
De conformidad con el art铆culo听48 del TUE, la unanimidad es imprescindible en toda revisi贸n de los Tratados constitutivos, lo que se ha visto como un importante obst谩culo a la reforma de una Uni贸n con veintisiete Estados miembros. Hay听Estados miembros que han cerrado acuerdos internacionales al margen del ordenamiento jur铆dico de听la听Uni贸n al objeto de sortear este requisito de unanimidad. La听primera ocasi贸n en la que esto se produjo fue debido a la crisis del euro con la adopci贸n, en听2012, del (Pacto Presupuestario) y el (MEDE), as铆 como el , de听2014. De听conformidad con su art铆culo听14, apartado听3, el Pacto Presupuestario se aplic贸 a partir de su fecha de entrada en vigor solo a aquellos Estados que lo hab铆an ratificado. Al听ser necesaria la ratificaci贸n de 煤nicamente doce pa铆ses de la zona del听euro, se establece como condici贸n para su entrada en vigor contar con la aprobaci贸n de una minor铆a de los Estados miembros.
En las circunstancias de la Conferencia sobre el Futuro de Europa y la pandemia de COVID-19, el Parlamento propuso, en su , que se confieran 芦mayores competencias a la听Uni贸n en caso de amenazas para la salud transfronterizas禄 y pedido que se active 芦la 鈥渃l谩usula pasarela鈥� general, con el fin de facilitar el proceso de toma de decisiones en todas las cuestiones que puedan contribuir a hacer frente a los retos de la actual crisis sanitaria禄. En听su , el Parlamento present贸 al Consejo propuestas para la modificaci贸n de los Tratados con arreglo al procedimiento de revisi贸n ordinario que establece el art铆culo听48 del听TUE. Las听modificaciones propuestas permitir铆an que las decisiones del Consejo se adoptaran por mayor铆a cualificada en lugar de por unanimidad en 谩mbitos pertinentes, como la adopci贸n de sanciones y en caso de emergencia.
En su , celebrado el 9听de mayo de听2022, la presidenta de la Comisi贸n, Ursula von der Leyen, reafirm贸 la voluntad de la Comisi贸n de aplicar las propuestas de los ciudadanos adoptadas para superar el bloqueo de la votaci贸n por unanimidad. Seg煤n la Comisi贸n, 芦ahora depende de nosotros elegir la forma m谩s directa de lograrlo, bien utilizando todos los l铆mites de lo que podemos hacer en el marco de los Tratados, bien, s铆, modificando los Tratados en caso necesario禄. El听11听de julio de听2023, el Parlamento aprob贸 una Resoluci贸n sobre la aplicaci贸n de las cl谩usulas pasarela en los Tratados de听la听UE, en la que propone que se activen cl谩usulas pasarela en algunos 谩mbitos pol铆ticos prioritarios, en particular la pol铆tica exterior y de seguridad com煤n, la pol铆tica energ茅tica y las cuestiones fiscales con una dimensi贸n medioambiental.
En diciembre de听2023, la presidenta de la Comisi贸n el compromiso de su gabinete de reformar los Tratados. Sin听embargo, en una de 20听de marzo de听2024, la Comisi贸n suaviz贸 esta posici贸n afirmando que la gobernanza de听la听Uni贸n 芦puede mejorarse r谩pidamente mediante el pleno aprovechamiento del potencial de los Tratados actuales禄, haciendo referencia a los obst谩culos a la modificaci贸n de los Tratados que plantea el requisito de unanimidad.
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Eeva Pavy / Alexandru-George Mo葯