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I quadri finanziari pluriennali (QFP) istituiti sinora sono sei, incluso quello del periodo 2021-2027. Il trattato di Lisbona ha trasformato il QFP da accordo interistituzionale in regolamento. Istituito per un periodo minimo di cinque anni, il QFP 猫 inteso a garantire l'ordinato andamento delle spese dell'UE entro i limiti delle sue risorse proprie e stabilisce disposizioni cui deve conformarsi il bilancio annuale dell'Unione. Il regolamento sul QFP fissa massimali per ampie categorie di spesa, denominate rubriche. Dopo le prime proposte del 2 maggio 2018 e a seguito dell'epidemia di COVID-19, il 27 maggio 2020 la Commissione ha proposto un piano di ripresa (NextGenerationEU) in cui figuravano proposte rivedute per il QFP 2021-2027 e le risorse proprie, nonch茅 l'istituzione di uno strumento per la ripresa del valore di 750 miliardi di EUR (a prezzi 2018). Il pacchetto 猫 stato adottato il 16 dicembre 2020 a seguito di negoziati interistituzionali. Alla luce dei nuovi sviluppi, il QFP 猫 stato rivisto nel dicembre 2022 e poi di nuovo in maniera pi霉 sostanziale nel febbraio 2024.

Base giuridica

• Articolo 312 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE);
• , del 17 dicembre 2020, che stabilisce il quadro finanziario pluriennale per il periodo 2021-2027;
• , del 14 dicembre 2020, che istituisce uno strumento dell'Unione europea per la ripresa, a sostegno alla ripresa dell'economia dopo la crisi della COVID-19;
• , tra il Parlamento europeo, il Consiglio dell'U颅nione europea e la Commissione europea sulla disciplina di bilancio, sulla cooperazione in materia di bilancio e sulla sana gestione finanziaria, nonch茅 su nuove risorse proprie, compresa una tabella di marcia verso l'introduzione di nuove risorse proprie.

Contesto

Negli anni Ottanta 猫 emerso un clima conflittuale nelle relazioni interistituzionali a causa del crescente divario tra risorse disponibili ed effettivo fabbisogno di bilancio. Il concetto di una pro颅spettiva finanziaria pluriennale 猫 stato elaborato come tentativo di attenuare il conflitto, rafforzare la disciplina di bilancio e migliorare l'esecuzione grazie a una migliore programmazione. A tal fine, nel 1988 fu concluso il primo accordo interistituzionale (AII), il quale conteneva le prospet颅tive finanziarie per il periodo 1988-1992, note come pacchetto Delors听I e tese a stanziare le risorse necessarie per l'esecuzione di bilancio dell'Atto unico europeo. Il 29 ottobre 1993 猫 stato concluso un nuovo AII comprendente le prospettive finanziarie per il periodo 1993-1999 (il pacchetto Delors听II), che hanno permesso di raddoppiare i fondi strutturali e di innalzare il massimale delle risorse proprie (1.4.1). Il terzo AII relativo alle prospettive finanziarie per il periodo 2000-2006, altres矛 noto come Agenda 2000, 猫 stato firmato il 6 maggio 1999 e una delle sue principali finalit脿 era quella di garantire le risorse necessarie per finanziare l'allargamento. Il quarto AII, relativo al periodo 2007-2013, 猫 stato firmato il 17 maggio 2006.

Il trattato di Lisbona ha trasformato il QFP da un accordo interistituzionale in un regolamento del Consiglio da adottare all'unanimit脿, fatta salva l'approvazione del Parlamento europeo nell'ambito di una procedura legislativa speciale. Oltre a fissare 芦gli importi dei massimali annui degli stanziamenti d'impegno per categoria di spesa e del massimale annuo degli stanziamenti di pagamento禄, l'articolo听312 TFUE stabilisce che il QFP deve prevedere 芦ogni altra disposizione utile per il corretto svolgimento della procedura annuale di bilancio禄.

Il quinto QFP, relativo al periodo 2014-2020, 猫 stato il primo a registrare una contrazione degli importi complessivi in termini reali. Una delle condizioni inderogabili poste dal Parlamento per la sua accettazione 猫 stata pertanto una revisione intermedia obbligatoria che consentisse un riesame e un adeguamento del fabbisogno di bilancio durante il periodo coperto dal QFP, se necessario. L'accordo garantiva tra l'altro una maggiore flessibilit脿 per consentire il pieno utilizzo degli importi previsti, un'intesa sul percorso verso un vero e proprio sistema di risorse proprie per l'UE. Il 20 giugno 2017 猫 stato adottato un QFP riveduto per il periodo 2014-2020 dotato di risorse supple颅mentari a favore delle misure legate alla migrazione, all'occupazione e alla crescita. Sono state incrementate le dotazioni anche dello strumento di flessibilit脿 e della riserva per gli aiuti d'urgenza, permettendo lo storno di ulteriori fondi tra linee di bilancio e tra diversi esercizi, affinch茅 l'Unione sia in grado di reagire a eventi imprevisti e nuove priorit脿.

Il quadro finanziario pluriennale 2021-2027

Il 2 la Commissione ha presentato proposte legislative inerenti al QFP per il periodo 2021-2027. La proposta della Commissione ammontava a 1听134,6听miliardi di EUR (a prezzi 2018) in stanziamenti d'impegno, pari all'1,11听% del reddito nazionale lordo (RNL) dell'UE a 27. Conteneva tra l'altro incrementi per la gestione delle frontiere, la migrazione, la sicurezza, la difesa, la cooperazione allo sviluppo e la ricerca. I tagli proposti riguardavano in particolare la politica agricola e la politica di coesione. L'architettura generale doveva essere semplificata (da 58 a 37 programmi di spesa) e la Commissione ha proposto una serie di strumenti speciali al di fuori dei massimali del QFP per migliorare la flessibilit脿 del bilancio dell'UE. Il Fondo europeo di sviluppo (FES) verrebbe integrato nel QFP. La Commissione ha proposto inoltre di ammodernare il sistema delle entrate con l'introduzione di diverse nuove categorie di risorse proprie.

Il Parlamento ha approvato due risoluzioni sul QFP per il periodo 2021-2027 il e il . Il il Parlamento ha ulteriormente delineato il suo mandato negoziale, includendo emendamenti al regolamento sul QFP e alle proposte di AII, nonch茅 una serie completa di importi ripartiti per rubrica e per programma. L'Istituzione ha precisato che il massimale del QFP per gli stanziamenti d'impegno sarebbe dovuta crescere dall'1,0听% dell'RNL (dell'UE a 28) all'1,3听% dell'RNL dell'UE a 27, ovvero 1听324 miliardi di EUR (a prezzi 2018), un incremento del 16,7听% rispetto alla proposta della Commissione. Le dotazioni per la politica agri颅cola comune e la politica di coesione sarebbero dovute restare invariate in termini reali, mentre avrebbero dovuto essere ulteriormente incrementate le risorse per diverse priorit脿, tra cui Oriz颅zonte Europa, Erasmus+ e LIFE; avrebbero dovuto essere creati una nuova Garanzia per l'infanzia (5,9 miliardi di EUR) e un nuovo Fondo per la transizione energetica (4,8 miliardi di EUR); avrebbero dovuto essere infine pi霉 che quadruplicati (oltre 12 miliardi di EUR) i finanziamenti per le agenzie decentrate addette alla gestione della migrazione e delle frontiere. Il contributo del bilancio dell'UE al conseguimento degli obiettivi in ambito climatico avrebbe dovuto essere fissato ad almeno il 25听% della spesa del QFP per il periodo 2021-2027, essere integrato nei pertinenti ambiti strategici e raggiungere il 30听% non oltre il 2027. La revisione intermedia del QFP avrebbe dovuto essere obbligatoria.

Il e il il Consiglio ha pubblicato una bozza di "schema di negoziato" comprendente questioni trasversali e settoriali che di norma rientravano nell'ambito dei programmi di spesa soggetti alla procedura legislativa ordinaria (cosa che il Parlamento ha criticato, ad esempio ai paragrafi 14 e 16 della sua risoluzione del 10听辞迟迟辞产谤别听2019). Il Consiglio era favorevole a un importo complessivo del QFP di 1听087 miliardi di EUR in stanziamenti d'impegno, a prezzi 2018 (1,07听% dell'RNL dell'UE-27), ben al di sotto delle aspettative del Parlamento.

Il 10听辞迟迟辞产谤别听2019 e il 13听尘补驳驳颈辞听2020 il Parlamento ha aggiornato il proprio mandato a seguito delle elezioni europee, invitando la Commissione a presentare una proposta di piano di emergenza relativo al QFP per garantire una rete di sicurezza a tutela dei beneficiari dei programmi dell'U颅nione qualora fosse stato necessario prorogare l'attuale QFP visti i disaccordi in seno al Consiglio europeo.

Nel frattempo, il , la Commissione ha presentato una proposta di Fondo per una transizione giusta come ulteriore elemento del pacchetto di proposte inerenti al QFP, nell'ambito del Green Deal europeo.

A seguito della crisi della COVID-19 e delle gravi incidenze economiche dei necessari confina颅menti, il la Commissione ha pubblicato proposte modificate relative a un QFP di 1听100 miliardi di EUR e, il , a un ulteriore strumento per la ripresa, il "NextGenerationEU (NGEU)", per un valore di 750 miliardi di EUR (a prezzi 2018), di cui 500 miliardi sotto forma di sovvenzioni e 250 miliardi di EUR sotto forma di prestiti. Il pacchetto prevedeva proposte legislative riguardanti nuovi strumenti finanziari nonch茅 modifiche ai pro颅grammi del QFP gi脿 sul tappeto. Il finanziamento del pacchetto supplementare 猫 stato garantito mediante prestiti sui mercati finanziari. A tal fine la Commissione ha modificato altres矛 la proposta di decisione sulle risorse proprie per consentire l'assunzione di prestiti per un importo massimo di 750 miliardi di EUR. Infine, il pacchetto della Commissione includeva un incremento di 11,5 miliardi di EUR per il massimale degli impegni nell'ambito del QFP 2014-2020 per l'esercizio 2020, per poter iniziare a mobilitare gli aiuti prima del nuovo QFP.

Il il Consiglio europeo ha adottato le conclusioni sull'impegno per la ripresa (NextGenerationEU), sul QFP 2021-2027 e sulle risorse proprie. L'impegno per la ripresa 猫 stato approvato con una dotazione di 750 miliardi di euro per il periodo 2021-2023, sebbene la componente "sovvenzioni" sia stata ridotta da 500 a 390 miliardi di EUR, mentre 猫 cresciuta la componente "prestiti", che 猫 passata da 250 a 360 miliardi di EUR. Il Consiglio europeo ha respinto la revisione al rialzo del massimale del QFP per il 2020 e il massimale globale per gli stanziamenti d'impegno nel QFP 2021-2027 猫 stato fissato a 1听074,3 miliardi di EUR. Inoltre, nelle conclusioni 猫 stata prevista l'introduzione di un regime di condizionalit脿 per tutelare il bilancio e l'NGEU dalle violazioni dello Stato di diritto. Dal 1潞 gennaio 2021 猫 stata approvata una nuova risorsa propria basata sui rifiuti di imballaggio di plastica non riciclati e sono stati programmati i lavori per l'introduzione di altre risorse proprie nel corso del QFP 2021-2027, da utilizzare per il rimborso anticipato di prestiti nell'ambito del NGEU. La base giuridica proposta per l'NGEU era l'articolo听122 TFUE, in virt霉 del quale l'UE pu貌 adottare misure adeguate alla situazione econo颅mica a maggioranza qualificata in seno al Consiglio, senza coinvolgere il Parlamento nella procedura legislativa.

Il Parlamento ha immediatamente reagito a tali conclusioni in una risoluzione approvata il , in cui ha definito la creazione dello strumento per la ripresa una svolta storica, pur deplorando i tagli apportati ai programmi orientati al futuro. Ha insistito sulla necessit脿 di incre颅menti mirati al di sopra degli importi proposti dal Consiglio, ribadendo altres矛 che non avrebbe dato la sua approvazione al QFP senza un accordo sulla riforma del sistema delle risorse proprie dell'UE, allo scopo di coprire quanto meno i costi relativi all'NGEU (capitale e interessi) onde garantirne credibilit脿 e sostenibilit脿. Il Parlamento ha chiesto inoltre di essere pienamente coin颅volto nello strumento per la ripresa, in linea con il metodo comunitario.

I colloqui trilaterali tra il Parlamento, il Consiglio e la Commissione sono iniziati nell'agosto 2020 e si sono conclusi il 10 novembre 2020. Il regolamento del Consiglio sul QFP 2021-2027 猫 stato adottato il 17 dicembre 2020, previa approvazione del Parlamento. Il 1潞 gennaio 2021 猫 entrato in vigore un nuovo , un'altra condizione inderogabile per l'approvazione del Parla颅mento. Tutti e 27 gli Stati membri hanno ratificato la decisione sulle risorse proprie entro il 31 maggio 2021, il che ha permesso all'UE di iniziare a emettere debito sui mercati dei capitali nell'ambito dell'NGEU.

Quadro finanziario pluriennale (UE a 27) (in mln di EUR, prezzi 2018)

Il Parlamento 猫 riuscito a garantire in particolare:

• 15 miliardi di EUR in pi霉 rispetto alla proposta del luglio 2020, destinati ai programmi faro: Orizzonte Europa, Erasmus+, EU4Health, InvestEU, lo Strumento per la gestione delle fron颅tiere e la politica dei visti, l'Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera (Frontex), llo Strumento di vicinato, cooperazione allo sviluppo e cooperazione internazionale 鈥� Europa globale (NDICI-Europa globale), gli aiuti umanitari, diritti e valori ed Europa creativa;
• una tabella di marcia giuridicamente vincolante per l'introduzione di nuove risorse proprie dell'UE.
• un incremento progressivo del massimale globale per il QFP 2021-2027 da 1听074,3 a 1听085,3 miliardi di EUR a prezzi 2018 (spiegato di seguito);
• un ulteriore miliardo di EUR per lo strumento di flessibilit脿;
• una nuova fase procedurale ("procedura di controllo di bilancio") per l'istituzione di futuri mec颅canismi di crisi basati sull'articolo听122 TFUE, che potrebbero avere incidenze rilevanti sul bilancio;
• il coinvolgimento del Parlamento nell'utilizzo delle entrate con destinazione specifica esterne del NGEU, una rivalutazione generale di tali entrate e delle attivit脿 di assunzione ed erogazione di prestiti nell'ambito della prossima revisione del regolamento finanziario, nonch茅 le modalit脿 di cooperazione nei futuri negoziati sul QFP;
• una metodologia rafforzata per il monitoraggio del clima per conseguire l'obiettivo di destinare almeno il 30听% della spesa del QFP/NGEU al sostegno degli obiettivi climatici[1];
• un nuovo traguardo annuale in materia di biodiversit脿 (7,5听% nel 2024 e 10听% nel 2026 e 2027) e l'elaborazione di una metodologia per misurare la spesa di genere;
• una riforma della raccolta, della qualit脿 e della comparabilit脿 dei dati sui beneficiari allo scopo di tutelare meglio il bilancio dell'UE, tra cui le spese dell'NGEU.

Tra le altre componenti del QFP 2021-2027 che coincidono alle priorit脿 del Parlamento figurano:

• l'inclusione del FES nel bilancio dell'UE;
• un volume complessivo di finanziamenti per l'agricoltura e la coesione di entit脿 paragonabile a quelli del periodo 2014-2020;
• la creazione del Fondo per una transizione giusta.

L'importo aggiuntivo di 15 miliardi di EUR include un incremento progressivo di 11 miliardi di EUR, provenienti per lo pi霉 da un nuovo meccanismo legato ai proventi delle ammende riscosse dall'Unione, e comporta stanziamenti supplementari automatici per i programmi interessati nel periodo 2022-2027. Il massimale globale del QFP settennale raggiunger脿 quindi progressivamente 1听085,3 miliardi di EUR ai prezzi del 2018, vale a dire 2 miliardi di EUR in pi霉 in termini reali rispetto al massimale equivalente del QFP 2014-2020 (1听083,3 miliardi di EUR ai prezzi del 2018 senza il Regno Unito, con il FES). Tra le fonti complementari figurano: i margini non assegnati entro i massimali fissati dal Consiglio europeo (2,5 miliardi di EUR), i rientri dal Fondo investi颅menti ACP (FES) a favore dell'INDICI 鈥� Europa globale (1 miliardo di EUR) e gli stanziamenti disimpegnati nel settore della ricerca, destinati a Orizzonte Europa (0,5 miliardi di EUR)[2].

In virt霉 dell'AII si 猫 deciso nel 2020 che i rimborsi e gli interessi del debito sarebbero stati finan颅ziati a titolo del bilancio dell'UE entro i massimali del QFP per il periodo 2021-2027, "anche mediante entrate sufficienti provenienti da nuove risorse proprie introdotte dopo il 2021", senza che ci貌 pregiudichi il modo in cui la questione sar脿 affrontata nell'ambito di futuri QFP dal 2028 in poi. L'obiettivo esplicito consisteva nel preservare i programmi e i fondi dell'UE. Il 22 dicembre 2021 la Commissione ha proposto nuove risorse proprie e una modifica mirata del regolamento QFP (poi ritirata) intesa, altres矛, a introdurre un nuovo meccanismo che avrebbe permesso di innalzare automaticamente i massimali a partire dal 2025, per tener conto di eventuali entrate supplementari generate da nuove risorse proprie per il rimborso anticipato del debito dell'NGEU. Il Parlamento ha approvato una risoluzione interlocutoria su tale modifica il .

La Commissione aveva annunciato l'intenzione di presentare un riesame del funzionamento del QFP entro il 1潞 gennaio 2024 e, se del caso, proposte di revisione. Nella sua , riconosceva che "[l]e esigenze impre颅viste create dalla guerra in Europa sono molto superiori alle risorse disponibili nell'attuale quadro finanziario pluriennale". Il il Parlamento ha chiesto "una proposta legislativa di revisione globale del QFP quanto prima e comunque entro il primo trimestre del 2023".

In un primo momento ha modificato il QFP nel dicembre 2022 nell'ambito di un pacchetto approvato dal Parlamento il , con procedura d'urgenza. Esso estendeva la copertura di bilancio, finora applicabile ai presti颅ti a favore degli Stati membri, anche ai prestiti di assistenza macrofinanziaria per l'Ucraina per gli anni 2023 e 2024: in caso di default, gli importi necessari sarebbero mobilitati utilizzando il "mar颅gine di manovra" al di sopra dei massimali del QFP, fino ai limiti del massimale delle risorse proprie.

Allo scopo di definire il programma di una revisione di ben pi霉 ampio respiro, il 15听dicembre听2022 il Parlamento ha approvato una risoluzione dal titolo "", che ne delinea le principali richieste:

Il 20听giugno听2023 la Commissione ha proposto una inerente alla maggior parte di tali richieste (sei mesi prima che ne fosse stato inizialmente pianificato il riesame):

• una riserva di 50 miliardi di EUR per far fronte alla guerra in Ucraina e alle sue conseguenze umanitarie, economiche e di bilancio (sovvenzioni, prestiti e garanzie);
• finanziamenti supplementari per la migrazione, le sfide globali e le calamit脿 naturali, con un incremento dei massimali delle rubriche 4 e 6 rispettivamente di 2 e 10,5 miliardi di EUR e un incremento della riserva di solidariet脿 e per gli aiuti d'urgenza di 2,5 miliardi di EUR;
• un nuovo strumento dell'Unione europea per la ripresa (EURI) oltre i massimali del QFP, al fine di affrontare il problema legato al rimborso del debito dell'EURI in un contesto di forte accelerazione dell'inflazione e dei tassi di interesse;
• una piattaforma per le tecnologie strategiche per l'Europa (STEP) per potenziare l'autonomia strategica dell'Europa a seguito delle perturbazioni della catena di approvvigionamento globale, incrementando i massimali delle rubriche 1, 3 e 5 rispettivamente di 3,5 miliardi di EUR, 5 miliardi di EUR e 1,5 miliardi di EUR, e i disimpegni nel settore della ricerca da utilizzare nella rubrica 1;
• un incremento di 3 miliardi di EUR dei finanziamenti per lo strumento di flessibilit脿 ai fini di un maggiore margine di bilancio in casp di circostanze impreviste;
• ulteriori finanziamenti per l'amministrazione (1,9 miliardi di EUR), aumentando di conseguen颅za il massimale della rubrica 7.

Il 3 ottobre 2023 il Parlamento ha adottato il proprio insistendo sulla necessit脿 che il QFP riveduto fosse in vigore entro il 1潞 gennaio 2024. Tuttavia, il Consiglio europeo del 15 dicembre 2023 si 猫 concluso con una situazione di stallo.

Una volta che 猫 stato infine raggiunto un accordo politico, la 猫 stata pubblicata il 29 febbraio 2024. Essa comporta, tra le altre cose, tagli alla dotazione di Orizzonte Europa (solo in parte compensati dal riutilizzo dei fondi disimpegnati nel settore della ricerca nell'ultimo QFP), di EU4Health (attenuato dal meccanismo di cui all'articolo 5 del QFP) e della gestione diretta della politica agricola comune e della politica di coesione, nonch茅 risorse nuove di modesta entit脿 per la STEP.

Tuttavia, 猫 la prima volta che una revisione intermedia del QFP ha comportato un incremento netto dei massimali di spesa. Tra i principali risultati positivi figurano: i 50 miliardi di EUR per l'Ucraina per il periodo 2024-2027, l'aumento dei finanziamenti per la migrazione e l'azione esterna nonch茅 per il Fondo europeo per la difesa (nell'ambito della STEP), l'aumento dei finanziamenti per gli strumenti speciali (strumento di flessibilit脿 e riserva di solidariet脿 dell'UE per la ricostruzione dopo eventi meteorologici estremi e calamit脿 naturali, ora separato dalla riserva per gli aiuti d'urgenza per l'assistenza emergenziale ai paesi terzi) e l'istituzione dello strumento speciale EURI senza massimale che tuteli i programmi da tagli sostanziali. Alcuni dei costi dell'assunzione congiunta di prestiti da parte dell'UE devono essere coperti nell'ambito della procedura annuale di bilancio (il Consiglio europeo ha fissato un parametro di riferimento non vincolante del 50听%). Per utilizzare lo strumento speciale EURI a tali fini, circa la met脿 dei costi deve essere coperta da strumenti speciali o da riassegnazioni da programmi. Queste ultime si articolano in due fasi: la prima 猫 la mobilitazione di risorse equivalenti all'importo dei fondi disimpegnati e la seconda consiste in un meccanismo di "ultima istanza" di contributi nazionali supplementari.

Ulteriori particolari sono reperibili nella .

Per maggiori informazioni sull'argomento, si rimanda al sito web della commissione per i bilanci.

听

Alix Delasnerie

04-2024