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Cooperação policial

A Agência da União Europeia para a Cooperação Policial (Europol) é o elemento central da arquitetura geral da segurança interna da UE. A cooperação e as políticas no domínio da aplicação da lei continuam a evoluir, com especial destaque para a luta contra o terrorismo, a cibercriminalidade e outras formas de criminalidade graves e organizadas. O principal objetivo é conseguir uma Europa mais segura em benefício de todos os que vivem na UE, em conformidade com os direitos fundamentais e as regras em matéria de proteção de dados, tal como foi solicitado várias vezes pelo Parlamento.

Base jurídica

Artigos 33.º (cooperação aduaneira), 87.º, 88.º e 89.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE).

Objetivos

Uma cooperação policial eficaz é um elemento essencial para tornar a União um espaço de liberdade, segurança e justiça, com base no respeito dos direitos fundamentais. A cooperação policial transfronteiriça – que envolve a polícia, as alfândegas e outras autoridades de aplicação da lei – foi concebida para prevenir, detetar e investigar crimes em toda a UE. Na prática, visa essencialmente os crimes graves (criminalidade organizada, tráfico de droga, branqueamento de capitais, contrafação de euros, tráfico de seres humanos, cibercriminalidade) e o terrorismo. A Europol é a agência da UE responsável pela aplicação da lei.

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A. Premissas

A cooperação policial entre os Estados-Membros teve início em 1976 através do chamado «Grupo de Trevi», uma rede intergovernamental de representantes dos ministérios da Justiça e do Interior. Posteriormente, o Tratado de Maastricht especificou as questões de interesse comum que justificam uma cooperação policial (terrorismo, droga e outras formas de criminalidade internacional). Estabeleceu também o princípio da criação de um «serviço europeu de polícia» (Europol) que, inicialmente, se traduziu na criação de uma «Unidade “Droga” Europol». A Convenção Europol foi assinada em 26 de julho de1995, embora o serviço só tenha iniciado oficialmente as suas atividades em 1 de julho de 1999, tendo as suas atribuições sido reforçadas pelo Tratado de Amesterdão (assinado em 2 de outubro de 1997). No entanto, a cooperação policial vinha a desenvolver-se já antes do surgimento da Europol. Com a criação do «Espaço Schengen» em 1985 – do qual inicialmente faziam parte apenas alguns Estados-Membros – a cooperação policial transfronteiriça já se tinha tornado uma realidade (ver igualmente a ficha 4.2.4). Com a entrada em vigor do Tratado de Amesterdão, o acervo de Schengen – incluindo os seus aspetos relativos à cooperação policial – foi integrado no direito da União Europeia, mas ao abrigo do «terceiro pilar» da cooperação intergovernamental. A mesma abordagem intergovernamental prevaleceu para as medidas de cooperação policial adotadas por um pequeno grupo de Estados-Membros ao abrigo do Tratado de Prüm, que continha disposições relativas ao intercâmbio de ADN, impressões digitais e informações sobre o registo de veículos. O Tratado de Prüm foi plenamente adotado a nível da UE através da .

B. Quadro institucional atual

O quadro institucional foi consideravelmente simplificado pelo Tratado de Lisboa (TFUE), sendo a maioria das medidas relativas à cooperação policial adotadas nos termos do processo legislativo ordinário (codecisão) e sujeitas ao controlo judicial do Tribunal de Justiça da União Europeia. Contudo, mesmo deixando de parte as particularidades do domínio do espaço de liberdade, segurança e justiça (isto é, a possibilidade de não participação da Irlanda e da Dinamarca – ver Protocolos n.os 21 e 22 anexos ao TFUE – e o papel privilegiado dos parlamentos nacionais – ver Protocolos n.os 1 e 2), o domínio da cooperação policial, juntamente com o da cooperação judiciária em matéria penal ainda não foi completamente articulado com o quadro da União Europeia e mantém algumas das suas características originais:

  • A dzã partilha o seu poder de iniciativa com os Estados-Membros, na condição de estes representarem um quarto dos membros do Conselho (artigo 76.º do TFUE).
  • O Parlamento é meramente consultado relativamente às medidas de cooperação operacional, que são adotadas unanimemente pelo Conselho. Na ausência de unanimidade ao nível do Conselho, é possível que nove ou mais Estados-Membros colaborem com base numa cooperação reforçada. Neste cenário, o Conselho Europeu suspende o processo, tendo em vista a obtenção de consenso (o chamado mecanismo de «travão de emergência» – artigo 87.º, n.º 3, do TFUE).

C. Principais atos legislativos relativos à cooperação policial adotados nos termos do processo legislativo ordinário:

  • do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de agosto de 2013, relativa a ataques contra os sistemas de informação e que substitui a Decisão-Quadro 2005/222/JAI do Conselho (designada «Diretiva Cibercriminalidade»). Os Estados-Membros tinham de transpor esta diretiva para o direito nacional até 4 de setembro de 2015;
  • do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de novembro de 2015, que cria a Agência da União Europeia para a Formação Policial (CEPOL) e que substitui e revoga a Decisão 2005/681/JAI do Conselho, aplicável desde 1 de julho de 2016;
  • do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de abril de 2016, relativa à utilização dos dados dos registos de identificação dos passageiros (PNR) para efeitos de prevenção, deteção, investigação e repressão das infrações terroristas e da criminalidade grave. Os Estados-Membros tinham de transpor esta diretiva para o direito nacional até 25 de maio de 2018;
  • do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de julho de 2016, relativa a medidas destinadas a garantir um elevado nível comum de segurança nos sistemas de redes e informação em toda a União. Os Estados-Membros tinham de transpor esta diretiva para o direito nacional até 9 de maio de 2018;
  • do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de março de 2017, relativa à luta contra o terrorismo e que substitui a Decisão-Quadro 2002/475/JAI do Conselho e altera a Decisão 2005/671/JAI do Conselho. Os Estados-Membros tinham de transpor esta diretiva para o direito nacional até 8 de setembro de 2018;
  • do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de março de 2021, relativa ao controlo da aquisição e da detenção de armas;
  • do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de novembro de 2018, relativo à Agência da União Europeia para a Gestão Operacional de Sistemas Informáticos de Grande Escala no Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça (eu-LISA), que altera o Regulamento (CE) n.º 1987/2006 e a Decisão 2007/533/JAI do Conselho, e que revoga o Regulamento (UE) n.º 1077/2011, aplicável desde 11 de dezembro de 2018;
  • do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de novembro de 2018, relativo ao estabelecimento, ao funcionamento e à utilização do Sistema de Informação de Schengen (SIS) no domínio da cooperação policial e da cooperação judiciária em matéria penal, e que altera e revoga a Decisão 2007/533/JAI do Conselho e revoga o Regulamento (CE) n.º 1986/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho e a Decisão 2010/261/UE da dzã, aplicável a partir de 28 de dezembro de 2021, o mais tardar;
  • do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de maio de 2019, relativo à criação de um regime de interoperabilidade entre os sistemas de informação da UE no domínio da cooperação policial e judiciária, asilo e migração, e que altera os Regulamentos (UE) 2018/1726, (UE) 2018/1862 e (UE) 2019/816;
  • do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de junho de 2019, que estabelece normas destinadas a facilitar a utilização de informações financeiras e de outro tipo para efeitos de prevenção, deteção, investigação ou repressão de determinadas infrações penais e que revoga a Decisão 2000/642/JAI do Conselho. Os Estados-Membros tinham de transpor esta diretiva para o direito nacional até 1 de agosto de 2021;
  • do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2021, relativo ao combate à difusão de conteúdos terroristas em linha, aplicável desde 7 de junho de 2022;
  • do Parlamento Europeu e do Conselho, de 8 de junho de 2022, que altera o Regulamento (UE) 2016/794 no que diz respeito à cooperação da Europol com os organismos privados, ao tratamento de dados pessoais pela Europol para apoiar investigações criminais, e ao papel da Europol na investigação e inovação, aplicável desde 28 de junho de 2022;
  • do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de dezembro de 2022, relativa a medidas destinadas a garantir um elevado nível comum de cibersegurança na União que altera o Regulamento (UE) n.º 910/2014 e a Diretiva (UE) 2018/1972 e revoga a Diretiva (UE) 2016/1148 (Diretiva SRI 2). Os Estados-Membros têm de transpor esta diretiva para o direito nacional até 18 de outubro de 2024;
  • do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de dezembro de 2022, relativa à resiliência das entidades críticas e que revoga a Diretiva 2008/114/CE do Conselho (Diretiva REC). Os Estados-Membros têm de transpor esta diretiva para o direito nacional até 18 de outubro de 2024;
  • do Parlamento Europeu e do Conselho, de 10 de maio de 2023, relativa ao intercâmbio de informações entre as autoridades de aplicação da lei dos Estados-Membros e que revoga a Decisão-Quadro 2006/960/JAI do Conselho. Os Estados-Membros devem transpor esta diretiva para o direito nacional até 12 de dezembro de 2024;
  • do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de outubro de 2023, que altera o Regulamento (UE) 2018/1727 do Parlamento Europeu e do Conselho e a Decisão 2005/671/JAI do Conselho, no que respeita ao intercâmbio de informações digitais em casos de terrorismo, aplicável desde 31 de outubro de 2023;
  • do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de março de 2024, relativo à consulta e ao intercâmbio automatizados de dados para efeitos de cooperação policial (Regulamento «Prüm II»), aplicável desde 25 de abril de 2024.

D. As agências e os outros órgãos de cooperação policial

1. Agência da União Europeia para a Cooperação Policial (Europol)

A é uma agência cujo principal objetivo é tornar a Europa mais segura. Apoia os Estados-Membros na luta contra o terrorismo, a cibercriminalidade e outras formas graves e organizadas de criminalidade. Colabora também com muitos países terceiros e organizações internacionais exteriores à UE. A Europol funciona como centro de apoio às operações de aplicação da lei e como plataforma de informação sobre atividades criminosas.

A grande escala das redes criminosas e terroristas constitui uma ameaça grave para a segurança interna da União. As maiores ameaças à segurança provêm do terrorismo, do tráfico internacional de droga, do branqueamento de capitais, da fraude organizada, da contrafação de euros e do tráfico de seres humanos.

A Europol criou diversas unidades especializadas para dar resposta a estas ameaças:

  • O Centro Europeu da Cibercriminalidade, que reforça a resposta das autoridades policiais à cibercriminalidade na UE, ajudando assim a proteger os residentes, as empresas e os governos da União contra a criminalidade em linha;
  • O Centro Europeu contra a Introdução Clandestina de Migrantes, que apoia os Estados-Membros da UE na procura e desmantelamento das redes criminosas complexas e sofisticadas envolvidas na introdução clandestina de migrantes;
  • O Centro Europeu de Luta contra o Terrorismo, que é um centro de operações e uma plataforma de peritos que reflete a crescente necessidade de a UE reforçar a sua resposta ao terrorismo;
  • O Centro Europeu de Luta contra a Criminalidade Grave e Organizada, que presta apoio operacional às investigações dos Estados-Membros em casos prioritários relacionados com a criminalidade grave e organizada;
  • A Coligação Coordenada contra as Infrações aos Direitos de Propriedade Intelectual, que presta apoio operacional e técnico aos organismos responsáveis pela aplicação da lei e a outros parceiros;
  • O Centro Europeu de Criminalidade Económica e Financeira, que é um centro operacional para apoiar os Estados-Membros nos processos em curso relacionados com a criminalidade financeira e económica;
  • A rede informática FIU.net, descentralizada e sofisticada, que apoia as unidades de informação financeira na UE na luta contra o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo;
  • A Unidade da UE de Sinalização de Conteúdos na Internet, que deteta e investiga conteúdos maliciosos na Internet e nas redes sociais.

A Europol foi criada ao abrigo do Regulamento Europol, tendo a sua sede em Haia, nos Países Baixos. A Europol elabora vários ós, como o Relatório sobre a Situação e as Tendências do Terrorismo na Europa (), a Avaliação da Ameaça da Criminalidade Grave e Organizada da UE (), a Avaliação da Ameaça da Criminalidade Organizada dinamizada pela Internet () e um . A Europol publicou a última em abril de 2021, o último em junho de 2023 e a mais recente em julho de 2023. Em 5 de abril de 2024, a Europol apresentou o primeiro intitulado «Decoding the EU’s most threatening criminal networks» [Descodificar as redes criminosas mais ameaçadoras da UE].

A fim de conseguir uma maior responsabilização da agência, foi criado um grupo de controlo parlamentar conjunto (GCPC) da Europol ao abrigo do Regulamento Europol. O artigo88.º do TFUE prevê o controlo das atividades da Europol pelo Parlamento Europeu, juntamente com os parlamentos nacionais. Em conformidade com o artigo 51.º do Regulamento Europol, o GCPC procede ao «controlo político das atividades da Europol no exercício das suas atribuições, nomeadamente no que respeita ao seu impacto sobre os direitos e as liberdades fundamentais das pessoas singulares». A foi organizada nos dias 18 e 19 de fevereiro de 2024, em Gante.

Em maio de 2022, o Parlamento e o Conselho adotaram um novo que altera o mandato da Europol, que entrou em vigor em 28 junho de 2022. O novo Regulamento Europol abrange melhorias em matéria de investigação e inovação, o tratamento de grandes conjuntos de dados, a cooperação com organismos privados e países terceiros, a cooperação com a Procuradoria Europeia e a forma como as novas indicações no Sistema de Informação de Schengen podem ser introduzidas com base em informações provenientes de países terceiros, uma vez que a Europol pode agora sugerir que os Estados-Membros introduzam indicações. A diretora executiva da Europol está igualmente habilitada a propor a abertura de uma investigação nacional sobre crimes lesivos de um interesse comum que seja objeto de uma política da UE, ainda que o crime em causa não tenha dimensão transnacional.

2. Agência da União Europeia para a Formação Policial (CEPOL)

A é uma agência dedicada ao desenvolvimento, à execução e à coordenação da formação destinada a funcionários responsáveis pela aplicação da lei. A CEPOL contribui para uma Europa mais segura, facilitando a cooperação e a partilha de conhecimentos entre os funcionários responsáveis pela aplicação da lei dos Estados-Membros e, em certa medida, de países terceiros, sobre questões decorrentes das prioridades da UE no domínio da segurança, em especial, a partir do ciclo político da UE em matéria de criminalidade grave e organizada. A Agência para a Formação Policial foi criada ao abrigo do Regulamento CEPOL, tendo a sua sede em Budapeste, na Hungria.

3. Comité Permanente para a Cooperação Operacional em matéria de Segurança Interna (COSI)

Nos termos do artigo71.º do TFUE, «é criado no Conselho um Comité Permanente a fim de assegurar na União a promoção e o reforço da cooperação operacional em matéria de segurança interna. Sem prejuízo do artigo 240.º, o Comité Permanente fomenta a coordenação da ação das autoridades competentes dos Estados-Membros. Os representantes dos órgãos e organismos pertinentes da União podem ser associados aos trabalhos do Comité. O Parlamento Europeu e os Parlamentos nacionais são periodicamente informados desses trabalhos.» O COSI foi criado pela , que cria o Comité Permanente para a Cooperação Operacional em matéria de Segurança Interna (2010/131/UE).

4. Centro de Situação e de Informações da UE

O Centro de Situação e de Informações da UE (INTCEN) não é, por assim dizer, um órgão de cooperação policial, pois é um organismo do Serviço Europeu para a Ação Externa e trata apenas de análise estratégica. No entanto, contribui para a cooperação policial fazendo avaliações das ameaças, baseando-se nas fontes que lhe são facultadas pelos serviços de informação, pelas entidades militares, pelos diplomatas e pelos serviços da polícia. O contributo do INTCEN pode também ser útil numa perspetiva operacional, mediante o fornecimento de informações a nível da UE sobre os destinos, as razões e os circuitos de deslocação dos terroristas.

O papel do Parlamento Europeu

O Parlamento desempenhou um papel fundamental na elaboração da legislação da UE no domínio da cooperação policial, ao fazer da segurança da população da UE uma prioridade política. Além disso, ao abrigo do processo legislativo ordinário, tem vindo a trabalhar na melhoria da cooperação policial em pé de igualdade com o Conselho.

O principal instrumento desta cooperação policial é a Europol, que é um pilar central da infraestrutura geral da segurança interna da UE. Como parte da reforma da Europol, o Parlamento defendeu ativamente um maior controlo parlamentar e melhores regras em matéria de proteção de dados. O (no âmbito do processo legislativo ordinário) no reforço do mandato da Europol, na sequência da , adotada em 9 de dezembro de 2020. O novo mandato permite à Europol tratar grandes conjuntos de dados e desenvolver novas tecnologias que satisfaçam as necessidades em matéria de aplicação da lei. Também reforça o quadro de proteção de dados da Europol e o controlo parlamentar. O regulamento revisto da Europol entrou em vigor em junho de 2022.

Durante vários debates sobre a luta contra o terrorismo e a liberdade de expressão, o Parlamento condenou os ataques terroristas na Europa, e em todo o mundo, e apelou à unidade e a uma resposta firme. O Parlamento solicitou também a realização de esforços adicionais para promover as liberdades fundamentais e referiu a necessidade de abordar urgentemente os aspetos da radicalização e do discurso de ódio em linha.

Em 17 de dezembro de 2020, o Parlamento aprovou uma DZçã sobre a Estratégia da UE para a União da Segurança para o período de 2020-2025, proposta pela em 24 de julho de 2020. A estratégia propõe o desenvolvimento de instrumentos e medidas nos próximos cinco anos para garantir a segurança no nosso ambiente físico e digital, incluindo a luta contra o terrorismo e a criminalidade organizada, a prevenção e deteção de ameaças híbridas, o aumento da resiliência das nossas infraestruturas críticas e a promoção da cibersegurança, da investigação e da inovação.

Em 6 de outubro de 2021, o Parlamento aprovou uma sobre a inteligência artificial (IA) no direito penal e a sua utilização pelas autoridades policiais e judiciárias em casos penais. Os deputados chamaram a atenção para o risco de preconceito algorítmico nas aplicações de IA e salientaram a necessidade de supervisão humana para evitar a discriminação. Solicitaram também uma moratória sobre a implantação de sistemas de reconhecimento facial para efeitos de aplicação da lei. Em 13 de março de 2024, o Parlamento aprovou uma DZçã legislativa sobre a proposta de regulamento que estabelece regras harmonizadas em matéria de inteligência artificial (Regulamento Inteligência Artificial). O regulamento fixa obrigações para os sistemas e fornecedores de IA, com base nos potenciais riscos e impactos da IA, garantindo simultaneamente a segurança e o cumprimento dos direitos fundamentais. A utilização de sistemas de identificação biométrica à distância pelas autoridades policiais é, em princípio, proibida, exceto em situações enunciadas exaustivamente e definidas de modo restrito.

O Parlamento participa na avaliação e controlo dos seguintes aspetos e examina as propostas legislativas pertinentes:

  • A Comunicação da dzã, intitulada «», adotada em 9 de dezembro de 2020;
  • A «» da dzã, publicada em 16 de dezembro de 2020, que DZô novas regras para aumentar a resiliência das entidades críticas, físicas e digitais;
  • A Comunicação da dzã sobre a «», apresentada em 14 de abril de 2021;
  • A Comunicação da dzã relativa ao , adotada em 18 de outubro de 2023;
  • A Comunicação da dzã relativa ao , adotada em 18 de outubro de 2023.

Para garantir que as autoridades responsáveis pela aplicação da lei em toda a UE possam funcionar melhor em grupo ao abrigo de um conjunto de regras moderno, a dzã , em 8 de dezembro de 2021, , que irá racionalizar a atual manta de retalhos composta por vários instrumentos da UE e acordos de cooperação multilateral. As medidas propostas incluem uma recomendação sobre a cooperação policial operacional, novas regras quanto à troca de informações entre as autoridades policiais em todos os Estados-Membros e regras revistas sobre o intercâmbio automatizado de dados para a cooperação policial no âmbito do quadro jurídico de «Prüm». O Parlamento participou na aprovação das medidas propostas.

O Parlamento preparou recentemente ós e resoluções sobre as seguintes questões: a prevenção e luta contra o tráfico de seres humanos e a proteção das respetivas vítimas; a prevenção e o combate à violência contra as mulheres e a violência doméstica; a ciberviolência; o abuso sexual de crianças na Internet; a cibercriminalidade e cibersegurança; o branqueamento de capitais e financiamento do terrorismo; as ordens europeias de entrega ou de conservação de informações eletrónicas em processos penais; a reforma da privacidade digital e a confidencialidade das comunicações eletrónicas; a revisão do Código das Fronteiras Schengen; a digitalização dos procedimentos de emissão de vistos; a cooperação no domínio da aplicação da lei; a recolha e transferência de informações antecipadas sobre os passageiros; o terrorismo e a radicalização violenta; o software espião intrusivo; a ingerência estrangeira e a desinformação; e o intercâmbio de informações e de fluxos de dados com os Estados Unidos.

A cooperação policial e as políticas de segurança interna estão ainda em desenvolvimento, focando a atenção na tarefa de combater de forma mais eficaz as ameaças pan-europeias e a criminalidade, e – em especial para o Parlamento – em fazê-lo em conformidade com os direitos fundamentais e as regras de proteção de dados. Embora tenha sido feita uma revisão completa das regras aplicáveis às agências de cooperação policial da UE, ainda serão necessários esforços concertados para reforçar as medidas de cooperação policial, em especial no que diz respeito ao intercâmbio de dados e de provas entre as autoridades responsáveis pela aplicação da lei dos Estados-Membros e entre estas autoridades e as agências da UE. O Parlamento instou os Estados-Membros a introduzirem as melhorias técnicas de normalização necessárias no que diz respeito à qualidade dos dados e a estabelecerem um quadro jurídico para uma futura abordagem baseada na «partilha de informações por defeito». Neste contexto, a UE terá de abordar cuidadosamente os desafios relacionados com as novas tecnologias, a inteligência artificial, a encriptação e a interoperabilidade dos sistemas de informação para as fronteiras, a segurança e a migração.

À medida que o número de tarefas aumenta e as expectativas crescem, é necessário garantir recursos financeiros e humanos adequados para as agências da UE.

O Parlamento é atualmente um interveniente institucional de pleno direito em matéria de políticas de segurança interna e deve desempenhar um maior papel na avaliação e definição das políticas de cooperação policial.

Alessandro Davoli