Ϸվ

Večletni finančni okvir

Doslej je bilo sprejetih šest večletnih finančnih okvirov, vključno zokvirom za obdobje 2021–2027. ZLizbonsko pogodbo je bil večletni finančni okvir iz medinstitucionalnega sporazuma preoblikovan vuredbo. Zvečletnim finančnim okvirom, ki se sprejme za dobo najmanj petih let, se zagotovi, da se odhodki EU vokviru njenih lastnih sredstev izvršujejo na urejen način. Ta okvir vsebuje določbe, skaterimi mora biti usklajen letni proračun EU. Uredba ovečletnem finančnem okviru določa zgornje meje odhodkov za širše kategorije odhodkov, ki so opisane vrazdelkih. Po začetnem predlogu zdne 2.Ჹ2018 in po izbruhu COVID-19 je Komisija 27.Ჹ2020 predlagala načrt za okrevanje (NextGenerationEU), ki je vključeval spremenjene predloge za večletni finančni okvir za obdobje 2021–2027 in lastna sredstva ter vzpostavitev instrumenta za okrevanje vvrednosti 750milijardEUR (vcenah iz leta2018). Sveženj je bil sprejet 16.decembra2020 po medinstitucionalnih pogajanjih. Glede na razvoj dogodkov je bil večletni finančni okvir revidiran decembra2022, nato pa obsežneje februarja2024.

Pravna podlaga

  • Člen312 Pogodbe odelovanju Evropske unije (PDEU);
  • zdne 17.decembra2020 odoločitvi večletnega finančnega okvira za obdobje 2021–2027;
  • zdne 14.decembra2020 ovzpostavitvi Instrumenta Evropske unije za okrevanje vpodporo okrevanju po krizi zaradi COVID-19;
  • med Evropskim parlamentom, Svetom Evropske unije in Evropsko komisijo oproračunski disciplini, sodelovanju vproračunskih zadevah in dobrem finančnem poslovodenju ter novih virih lastnih sredstev, vključno sčasovnim načrtom za uvedbo novih virov lastnih sredstev.

DZščԱ

Vosemdesetih letih 20.stoletja so se odnosi med institucijami zaostrili zaradi vse večjih razlik med razpoložljivimi sredstvi in dejanskimi proračunskimi potrebami. Zamisel ovečletni finančni perspektivi je nastala kot poskus pomiritve sporov, krepitve proračunske discipline in izboljšanja izvrševanja zboljšim načrtovanjem. Leta1988 je bil tako sklenjen prvi medinstitucionalni sporazum. Vseboval je finančno perspektivo za obdobje 1988–1992 (znano kot prvi Delorsov sveženj), skatero naj bi zagotovili sredstva za proračunsko izvrševanje Enotnega evropskega akta. Nov medinstitucionalni sporazum je bil sklenjen 29.oktobra1993 skupaj sfinančno perspektivo za obdobje 1993–1999 (drugi Delorsov sveženj), ki je omogočila podvojitev sredstev za strukturne sklade in zvišanje zgornje meje lastnih sredstev (1.4.1.). Tretji medinstitucionalni sporazum ofinančni perspektivi za obdobje 2000–2006, znan kot Agenda2000, je bil podpisan 6.maja1999, eden njegovih glavnih ciljev pa je bil zagotoviti sredstva, potrebna za financiranje širitve. Dogovor očetrtem medinstitucionalnem sporazumu za obdobje 2007–2013 je bil dosežen 17.maja2006.

Lizbonska pogodba je večletni finančni okvir preoblikovala iz medinstitucionalnega sporazuma vuredbo Sveta, ki jo je treba sprejeti soglasno in za katero je potrebna odobritev Evropskega parlamenta vokviru posebnega zakonodajnega postopka. Člen312 PDEU določa „letne zgornje meje glede odobrenih proračunskih sredstev za prevzem obveznosti po vrstah odhodkov in letne zgornje meje odobrenih proračunskih sredstev za plačila“, poleg tega pa se morajo vfinančnem okviru opredeliti „vse druge potrebne določbe za nemoten potek letnega proračunskega postopka“.

Peti večletni finančni okvir, ki zajema obdobje 2014–2020, je bil prvi, pri katerem so se skupni zneski realno zmanjšali. Eden od pogojev, ki jih je Parlament postavil za sprejetje tega okvira, je bila torej obvezna vmesna revizija, po zaslugi katere bo mogoče vobdobju večletnega finančnega okvira ponovno oceniti in po potrebi prilagoditi proračunske potrebe. Poleg tega je sporazum med drugim zagotovil večjo prožnost, da se omogočita polna uporaba načrtovanih zneskov in dogovor opoti kresničnemu sistemu lastnih sredstev za EU. Revidirani večletni finančni okvir za obdobje 2014–2020 je bil sprejet 20.junija2017 in je vključeval dodatno podporo za ukrepe vzvezi zmigracijami, delovnimi mesti in gospodarsko rastjo. Okrepljena sta bila tudi instrument prilagodljivosti in rezerva za nujno pomoč, ki omogočata, da se večji zneski premikajo med proračunskimi postavkami in leti, tako da se Unija lahko odziva na nepredvidene dogodke in nove prednostne naloge.

Večletni finančni okvir za obdobje 2021–2027

Komisija je predstavila zakonodajni predlog večletnega finančnega okvira za obdobje 2021–2027. Predlagala je znesek vvišini 1.134,6milijardeEUR (vcenah iz leta2018) vodobritvah za prevzem obveznosti, kar je 1,11% bruto nacionalnega dohodka (BND) EU-27. Predlog je vključeval povečanje sredstev za nadzor meja, migracije, varnost, obrambo, razvojno sodelovanje in raziskave, zmanjšal pa se je predvsem proračun za kohezijsko in kmetijsko politiko. Splošno strukturo je bilo treba racionalizirati (z58 na 37programov odhodkov), zato je Komisija predlagala vrsto posebnih instrumentov zunaj zgornjih meja večletnega finančnega okvira, skaterimi naj bi izboljšali prožnost pri načrtovanju proračuna EU. Vvečletni finančni okvir naj bi bil vključen tudi Evropski razvojni sklad (ERS). Komisija je poleg tega predlagala posodobitev strani prihodkov, vključno zuvedbo več novih kategorij lastnih sredstev.

Parlament je ovečletnem finančnem okviru za obdobje 2021–2027 sprejel dve resoluciji, in sicer in . je tudi natančneje opredelil svoj pogajalski mandat, vključno sspremembami uredbe ovečletnem finančnem okviru in predlogi za medinstitucionalni sporazum, ter predložil zneske, razčlenjene po razdelkih in programih. Določil je, da se mora zgornja meja obveznosti večletnega finančnega okvira z1,0% (za EU-28) povečati na 1,3% BND EU (za EU-27), to je na 1.324milijardEUR (v cenah iz leta2018), kar za 16,7% presega predlog Komisije. Dodelitve sredstev za skupno kmetijsko politiko in kohezijsko politiko bi morale ostati nespremenjene vrealnih zneskih, več prednostnih nalog pa bi bilo treba dodatno okrepiti, tudi programe Obzorje Evropa, Erasmus+ in LIFE; vzpostaviti bi bilo treba novo jamstvo za otroke (5,9milijardeEUR) in novi sklad za energetski prehod (4,8milijardeEUR); finančna sredstva za decentralizirane agencije, vključene vupravljanje migracij in meja, pa bi se morala povečati za več kot štirikrat (na več kot 12milijardEUR). Proračunski prispevek EU za doseganje podnebnih ciljev bi moral znašati najmanj 25% odhodkov vvečletnem finančnem okviru 2021–2027, vključiti bi ga morali vvsa ustrezna področja politike, nato pa bi se moral najpozneje do leta2027 povečati na 30%. Vmesni pregled večletnega finančnega okvira bi moral biti obvezen.

Svet je in objavil osnutek pogajalskega okvira, ki vključuje tudi horizontalna in sektorska vprašanja, ki so običajno vpristojnosti programov odhodkov, za katere se uporablja redni zakonodajni postopek (kar je Parlament kritiziral, na primer vodstavkih od14 do16 svoje resolucije zdne 10.ǰٴDz2019). Svet je podprl skupni znesek večletnega finančnega okvira vvišini 1.087milijardEUR vodobritvah za prevzem obveznosti vcenah iz leta2018 (1,07% BND EU-27), kar je precej manj od pričakovanj Parlamenta.

Parlament je in po evropskih volitvah posodobil svoj mandat in pozval Komisijo, naj predloži predlog za varnostni načrt za večletni finančni okvir, ki bi zagotavljal varnostno mrežo za zaščito upravičencev programov EU vprimeru, da bi bilo treba sedanji večletni finančni okvir podaljšati zaradi nesoglasja vEvropskem svetu.

Medtem je Komisija predložila predlog za Sklad za pravični prehod kot dodaten element vsvežnju predlogov za večletni finančni okvir in kot del evropskega zelenega dogovora.

Po pandemiji COVID-19 in resnih gospodarskih posledicah potrebne ustavitve javnega življenja je Komisija objavila spremenjene predloge, in sicer za večletni finančni okvir vvišini 1.100milijardEUR, pa za dodatni instrument za okrevanje NextGenerationEU (NGEU) vvrednosti 750milijardEUR (vcenah iz leta2018), od tega 500milijardEUR vobliki nepovratnih sredstev in 250milijardEUR vobliki posojil. Sveženj je vključeval zakonodajne predloge za nove finančne instrumente ter spremembe že predloženih programov večletnega finančnega okvira. Sredstva za dodatni sveženj naj bi se zagotovila zzadolževanjem na finančnih trgih. Komisija je vta namen tudi spremenila predlog za sklep ovirih lastnih sredstev, skaterimi bi lahko odobrili izposojanje vvišini do 750milijardEUR. Poleg tega je sveženj Komisije vključeval povečanje zgornje meje za obveznosti vletu2020 za 11,5milijardeEUR vvečletnem finančnem okviru 2014–2020, da bi začeli črpati pomoč še pred novim večletnim finančnim okvirom.

Evropski svet je sprejel sklepe oprizadevanjih za okrevanje (NextGenerationEU), večletnem finančnem okviru 2021–2027 in lastnih sredstvih. Naložba vokrevanje je bila potrjena vvišini 750milijardEUR za obdobje 2021–2023. Vendar so se nepovratna sredstva zmanjšala s500 na 390milijardEUR, posojila pa so se povečala z250 na 360milijardEUR. Evropski svet je zavrnil povečanje zgornje meje večletnega finančnega okvira za leto2020. Skupna zgornja meja za obveznosti vvečletnem finančnem okviru 2021–2027 je bila določena na 1.074,3milijardeEUR. Poleg tega je bilo vsklepih navedeno, da se bo uvedel režim pogojevanja za zaščito proračuna in instrumenta NGEU pred kršitvami pravne države. Sprejet je bil dogovor onovem viru lastnih sredstev na podlagi nereciklirane odpadne plastične embalaže od 1.januarja2021 dalje. Načrtovana pa so bila tudi prizadevanja za uvedbo drugih lastnih sredstev vvečletnem finančnem okviru2021–2027, ki naj bi se uporabila za predčasno odplačilo posojil vokviru instrumenta NGEU. Predlagana pravna podlaga za instrument NGEU je bil člen122 PDEU, ki omogoča EU, da skvalificirano večino vSvetu sprejme ukrepe, ki ustrezajo gospodarskim razmeram, ne da bi vzakonodajni postopek vključila Parlament.

Parlament se je na te sklepe nemudoma odzval zresolucijo, ki je bila sprejeta in vkateri je označil ustanovitev instrumenta za oživitev gospodarstva za zgodovinsko potezo, vendar je obžaloval zmanjšanje sredstev za programe, usmerjene vprihodnost. Vztrajal je pri ciljno usmerjenem povečanju nad zneski, ki jih je predlagal Evropski svet, in ponovno poudaril, da ne bo odobril večletnega finančnega okvira brez dogovora oreformi sistema virov lastnih sredstev EU. Cilj bi moral biti kritje vsaj stroškov, povezanih zinstrumentom NGEU (glavnica in obresti), da se zagotovita njegova verodostojnost in trajnost. Parlament je tudi zahteval, da se ga kot proračunski organ vceloti vključi vinstrument za okrevanje vskladu zmetodo Skupnosti.

Tristranski pogovori Parlamenta, Sveta in Komisije so se začeli avgusta2020 in zaključili 10.novembra2020. Uredba Sveta ovečletnem finančnem okviru 2021–2027 je bila sprejeta 17.decembra2020 po odobritvi Parlamenta. 1.januarja2021 je začel veljati nov , kar je bil še en predpogoj za odobritev Parlamenta. Vseh 27držav članic je sklep ovirih lastnih sredstev ratificiralo do 31.maja2021, kar je Uniji omogočilo, da je lahko začela izdajati dolžniške instrumente na kapitalskih trgih vokviru instrumentaNGEU.

Večletni finančni okvir (EU-27) (v milijonihEUR, cene iz leta2018)

Odobritve za prevzem obveznosti 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 Skupaj 2021–2027
1.Enotni trg, inovacije in digitalno 19.712 19.666 19.133 18.633 18.518 18.646 18.473 132.781
2.Kohezija, odpornost in vrednote 49.741 51.101 52.194 53.954 55.182 56.787 58.809 377.768
2a.Ekonomska, socialna in teritorialna kohezija 45.411 45.951 46.493 47.130 47.770 48.414 49.066 330.235
2b.Odpornost in vrednote 4.330 5.150 5.701 6.824 7.412 8.373 9.743 47.533
3.Naravni viri in okolje 55.242 52.214 51.489 50.617 49.719 48.932 48.161 356.374
od tega: tržni ukrepi in neposredna plačila 38.564 38.115 37.604 36.983 36.373 35.772 35.183 258.594
4.Migracije in upravljanje meja 2.324 2.811 3.164 3.282 3.672 3.682 3.736 22.671
5.Varnost in obramba 1.700 1.725 1.737 1.754 1.928 2.078 2.263 13.185
6.Sosedstvo in svet 15.309 15.522 14.789 14.056 13.323 12.592 12.828 98.419
7.Evropska javna uprava 10.021 10.215 10.342 10.454 10.554 10.673 10.843 73.102
od tega: upravni odhodki institucij 7.742 7.878 7.945 7.997 8.025 8.077 8.188 55.852
ODOBRITVE ZA PREVZEM OBVEZNOSTI SKUPAJ 154.049 153.254 152.848 152.750 152.896 153.390 155.113 1.074.300
ODOBRITVE ZA PLAČILA SKUPAJ 156.557 154.822 149.936 149.936 149.936 149.936 149.936 1.061.058

Parlamentu je uspelo zagotoviti predvsem:

  • dodatnih 15milijardEUR vprimerjavi spredlogom iz julija2020, ki so bile dodeljene vodilnim programom: Obzorje Evropa, Erasmus+, program EU za zdravje, InvestEU, Instrument za upravljanje meja in vizume, Evropska agencija za mejno in obalno stražo (Frontex), Instrument za sosedstvo ter razvojno in mednarodno sodelovanje – Globalna Evropa (NDICI – Globalna Evropa), humanitarna pomoč, program za pravice in vrednote ter Ustvarjalna Evropa;
  • pravno zavezujoč načrt za uvedbo novih virov lastnih sredstevEU;
  • postopno povečanje skupne zgornje meje večletnega finančnega okvira 2021–2027 s1.074,3milijardeEUR na 1.085,3milijardeEUR vcenah iz leta2018 (razlaga spodaj);
  • dodatno 1milijardoEUR za instrument prilagodljivosti;
  • nov postopkovni korak („postopek proračunskega nadzora“) za vzpostavitev prihodnjih kriznih mehanizmov na podlagi člena122 PDEU zmorebitnimi znatnimi proračunskimi posledicami;
  • vključevanje Parlamenta pri uporabi zunanjih namenskih prejemkov vokviru instrumenta NGEU, splošno ponovno oceno teh prejemkov in zadolževanje ter dajanje posojil pri naslednji reviziji finančne uredbe ter ureditve za sodelovanje vprihodnjih pogajanjih ovečletnem finančnem okviru;
  • izboljšano metodologijo za spremljanje podnebnih ukrepov, da bi dosegli, da se vsaj 30% odhodkov večletnega finančnega okvira/instrumenta NGEU nameni podnebnim ciljem[1];
  • nov letni cilj glede biotske raznovrstnosti (7,5% leta2024 ter 10% leta2026 in2027) in oblikovanje metodologije za merjenje odhodkov na področju enakosti spolov;
  • reformo zbiranja, kakovost in primerljivost podatkov oupravičencih, da bi bolje zaščitili proračun EU, vključno zodhodki za instrumentNGEU.

Drugi elementi večletnega finančnega okvira 2021–2027, ki ustrezajo prednostnim nalogam Parlamenta, vključujejo:

  • vključitev Evropskega razvojnega sklada vproračunEU;
  • splošno raven financiranja za kmetijstvo in kohezijo vobsegu, ki je primerljiv zobdobjem 2014–2020;
  • ustanovitev Sklada za pravični prehod.

Dodatnih 15milijardEUR vključuje 11milijardEUR postopnega povečanja, katerega glavni vir je nov mehanizem, povezan zglobami, ki jih bo zbrala EU, in bo privedel do samodejnih dodatnih dodelitev za zadevne programe vobdobju 2022–2027. Skupna zgornja meja sedemletnega večletnega finančnega okvira bo zato postopoma dosegla 1.085,3milijardeEUR vcenah iz leta2018, tj.za 2milijardiEUR več vrealnih cenah od ustrezne zgornje meje večletnega finančnega okvira 2014–2020 (1.083,3milijardeEUR vcenah iz leta2018 brez Združenega kraljestva, zERS). Dopolnilni viri vključujejo: nerazporejene razlike do zgornjih mej, ki jih je določil Evropski svet (2,5milijarde EUR); vrnjena sredstva iz Sklada za spodbujanje naložb vdržavah AKP vkorist instrumenta NDICI – Globalna Evropa (1milijardaEUR) ter sproščena sredstva na področju raziskav in vkorist programa Obzorje Evropa (0,5milijardeEUR)[2].

Vskladu zmedinstitucionalnim sporazumom je bilo leta2020 dogovorjeno, da se bodo vračila in obresti dolga za okrevanje financirali iz proračuna EU vokviru zgornjih meja večletnega finančnega okvira 2021–2027, „vključno zzadostnimi prihodki iz novih virov lastnih sredstev, uvedenih po letu2021“, brez poseganja vto, kako se bo to vprašanje obravnavalo vprihodnjih večletnih finančnih okvirih od leta2028 naprej. Izrecni cilj je bil ohraniti programe in sklade EU. Komisija je 22.decembra2021 predlagala nove vire lastnih sredstev in ciljno usmerjeno spremembo uredbe ovečletnem finančnem okviru (ki jo je nato umaknila) – ta je bila med drugim namenjena za uvedbo novega mehanizma, ki bi omogočal samodejno zvišanje zgornjih meja od leta2025, da se vključijo vsi dodatni prihodki, ustvarjeni znovimi viri lastnih sredstev za predčasno odplačilo dolga za instrument NGEU. Parlament je sprejel vmesno resolucijo otej spremembi.

Komisija je navedla, da bo do 1.januarja2024 predložila pregled delovanja večletnega finančnega okvira in po potrebi predloge za revizijo. Vsvojem je priznala, da „nepredvidene potrebe, nastale zaradi vojne vEvropi, močno presegajo sredstva, ki so na voljo vsedanjem večletnem finančnem okviru“. Parlament je zahteval zakonodajni predlog za celovito revizijo večletnega finančnega okvira čim prej, najpozneje pa vprvem četrtletju leta2023.

Kot prvi korak je bil z decembra2022 večletni finančni okvir spremenjen kot del svežnja, ki ga je Parlament sprejel po nujnem postopku. Razširil je proračunsko kritje, ki se je dotlej uporabljalo za posojila državam članicam, na posojila za makrofinančno pomoč Ukrajini za leti2023 in2024: vprimeru neizpolnjevanja obveznosti bi se potrebni zneski uporabili iz „manevrskega prostora“ nad zgornjimi mejami večletnega finančnega okvira, in sicer do zgornje meje lastnih sredstev.

Za določitev agende za veliko bolj celovito revizijo je Parlament 15.decembra2022 sprejel resolucijo znaslovom , vkaterem so opredeljene njegove ključne zahteve.

Komisija je 20.junija2023 predlagala , ki zajema večino teh zahtev (šest mesecev pred prvotno načrtovanim pregledom):

  • rezervo vvišini 50milijardEUR za obravnavanje vojne vUkrajini ter njenih humanitarnih, gospodarskih in proračunskih posledic (nepovratna sredstva, posojila in jamstva);
  • dodatna sredstva za migracije, svetovne izzive in naravne nesreče – zgornje meje vrazdelkih4 in6 se povečajo za 2milijardiEUR oziroma 10,5milijardeEUR, rezerva za solidarnost in nujno pomoč pa se poveča za 2,5milijardeEUR;
  • nov instrument Evropske unije za okrevanje (EURI) nad zgornjimi mejami večletnega finančnega okvira, da bi rešili težavo, povezano zodplačevanjem dolga EURI ob strmem povečevanju inflacije in obrestnih mer;
  • platforma za strateške tehnologije za Evropo (STEP) za povečanje strateške avtonomije Evrope po motnjah vsvetovni dobavni verigi, pri čemer se zgornje meje razdelkov1, 3in5 povečajo za 3,5milijardeEUR, 5milijardEUR oziroma 1,5milijardeEUR, sproščene obveznosti za raziskave pa se bodo dodatno uporabile vrazdelku1;
  • povečanje sredstev za instrument prilagodljivosti za 3milijardeEUR, da se ustvari več proračunskega prostora za odzivanje na nepredvidene okoliščine;
  • dodatna sredstva za upravo (1,9milijardeEUR), sčimer se ustrezno zviša zgornja meja razdelka7.

Parlament je 3.oktobra2023 sprejel , vkaterem je poudaril, da mora biti revidirani večletni finančni okvir vzpostavljen do 1.januarja2024. Vendar je vEvropskem svetu 15.decembra2023 prišlo do zastoja.

Ko je bil končno dosežen politični dogovor, je bila objavljena 29.februarja2024. Vključuje zmanjšanje sredstev za program Obzorje Evropa (le delno izravnano sponovno uporabo sproščenih proračunskih sredstev za raziskave iz zadnjega večletnega finančnega okvira), program EU za zdravje (ublažen zmehanizmom iz člena5 večletnega finančnega okvira) in neposredno upravljanje skupne kmetijske politike in kohezijske politike ter omejena sveža sredstva za platformoSTEP.

Vendar je to prvič, da je vmesni pregled večletnega finančnega okvira privedel do neto zvišanjazgornjih mej porabe. Glavni pozitivni rezultati so: 50milijardEUR za Ukrajino za obdobje 2024–2027, povečanje sredstev za migracije in zunanje delovanje ter za Evropski obrambni sklad (vokviru platforme STEP), povečanje sredstev za posebne instrumente (instrument prilagodljivosti in solidarnostna rezerva EU za obnovo po ekstremnih vremenskih dogodkih in naravnih nesrečah, ki je zdaj ločena od rezerve za nujno pomoč državam nečlanicam EU) ter vzpostavitev neomejenega posebnega instrumenta EURI za zaščito programov pred znatnimi rezi. Nekatere stroške skupnega najemanja posojil EU je treba kriti vletnem proračunskem postopku (Evropski svet je določil nezavezujoče merilo 50%). Za uporabo posebnega instrumenta EURI vte namene je treba približno polovico stroškov kriti sposebnimi instrumenti ali prerazporeditvami iz programov. Slednje deluje vdveh korakih: prvi je mobilizacija sredstev, ki ustrezajo znesku sproščenih sredstev, drugi pa je mehanizem „zadnje možnosti“ dodatnih nacionalnih prispevkov.

Več podrobnosti je na voljo v.

Za več informacij otej temi obiščite spletišče Odbora za proračun.

[1]Komisija je 21.junija2022 v objavila svoj pristop kvključevanju podnebnih ukrepov vvečletni finančni okvir 2021–2027 in instrumentNGEU.
[2]Člen15(3) finančne uredbe.

Alix Delasnerie