Ένας χώρος ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης: γενικές πτυχές
Οι Συνθήκες αποδίδουν μεγάλη σημασία στην υλοποίηση ενός χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης. Το 2009 εισήχθησαν διάφορα σημαντικά νέα χαρακτηριστικά: αποτελεσματικότερη και δημοκρατικότερη διαδικασία λήψης αποφάσεων που αποτελεί απάντηση στην κατάργηση της παλαιάς διάρθρωσης σε πυλώνες· αυξημένες εξουσίες του Δικαστηρίου της ΕΕ· και ένας νέος ρόλος για τα εθνικά κοινοβούλια. Τα βασικά δικαιώματα ενισχύονται με τον νομικά δεσμευτικό Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
Νομική βάση
Το άρθρο 3 παράγραφος 2 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση (ΣΕΕ) ορίζει τους βασικούς στόχους της ΕΕ όσον αφορά τον χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης (ΧΕΑΔ).
Ο τίτλος V της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ) —άρθρα67 έως89— πραγματεύεται τον ΧΕΑΔ. Πέρα από τις γενικές διατάξεις, ο τίτλος αυτός περιλαμβάνει μεμονωμένα κεφάλαια που αφορούν, αντίστοιχα:
- τις πολιτικές σχετικά με τους ελέγχους στα σύνορα, το άσυλο και τη μετανάστευση·
- τη δικαστική συνεργασία σε αστικές υποθέσεις·
- τη δικαστική συνεργασία σε ποινικές υποθέσεις·
- την αστυνομική συνεργασία [1].
Η Δανία δεν συμμετέχει στην έγκριση από το Συμβούλιο των μέτρων που προβλέπονται στον Τίτλο V ΣΛΕΕ (Το —ρήτρα απαλλαγής «opt-out»— απαλλάσσει τη Δανία από τη συμμετοχή στην εν λόγω πολιτική). Ωστόσο, εφαρμόζει το κεκτημένο του Σένγκεν από το 2001 σε διακυβερνητική βάση. Όσον αφορά τη δικαστική συνεργασία σε αστικές υποθέσεις και τους κανόνες που ρυθμίζουν τα δικαστήρια που είναι αρμόδια σε αστικές ή εμπορικές διαφορές μεταξύ ιδιωτών που κατοικούν σε διαφορετικά κράτη μέλη («»), στις 19Οκτωβρίου2005 το Βασίλειο της Δανίας και η ΕΕ συνήψαν . Σύμφωνα με το άρθρο3 παράγραφος2 της συμφωνίας, κάθε φορά που θεσπίζονται τροποποιήσεις, η Δανία πρέπει να κοινοποιεί στην Επιτροπή την απόφασή της σχετικά με την εφαρμογή ή μη του περιεχομένου των εν λόγω τροποποιήσεων. Η Ιρλανδία συμμετέχει μόνο στην έγκριση και εφαρμογή συγκεκριμένων μέτρων, μετά την απόφαση προαιρετικής συμμετοχής της («opt in») ().
Εκτός από αυτές τις διατάξεις, πρέπει να γίνει αναφορά και σε άλλα άρθρα που είναι άρρηκτα συνδεδεμένα με τη δημιουργία ενός ΧΕΑΔ. Πρόκειται κυρίως για το άρθρο6 ΣΕΕ σχετικά με τον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων και την Ευρωπαϊκή Σύμβαση για την Προάσπιση των Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων και των Θεμελιωδών Ελευθεριών [2], το άρθρο8 ΣΛΕΕ σχετικά με την εξάλειψη των ανισοτήτων, το άρθρο15 παράγραφος3 ΣΛΕΕ, σχετικά με το δικαίωμα πρόσβασης σε έγγραφα των θεσμικών οργάνων, το άρθρο16 ΣΛΕΕ σχετικά με την προστασία των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα [3], και τα άρθρα18 έως 25 ΣΛΕΕ σχετικά με την απαγόρευση των διακρίσεων και την ιθαγένεια της Ένωσης [4]. Ωστόσο, η ΣΛΕΕ εισήγαγε επίσης μια σειρά «ρητρών συγκράτησης» για τις περιπτώσεις στις οποίες ένα κράτος μέλος θεωρεί ότι ένα σχέδιο νόμου θα έθιγε θεμελιώδεις πτυχές του συστήματος ποινικής δικαιοσύνης του (άρθρο82 παράγραφος3 ΣΛΕΕ), καθώς και κοινούς ελάχιστους κανόνες σχετικά με τον ορισμό των ποινικών αδικημάτων και των κυρώσεων για ιδιαίτερα σοβαρά εγκλήματα με διασυνοριακή διάσταση (άρθρο83 παράγραφος3 ΣΛΕΕ). Ο τρόπος με τον οποίο λειτουργεί αυτό στην πράξη είναι ο εξής: το σχέδιο οδηγίας υποβάλλεται στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο και η συνήθης νομοθετική διαδικασία αναστέλλεται. Εάν επιτευχθεί συναίνεση, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο θα αναπέμψει, εντός τεσσάρων μηνών, το σχέδιο στο Συμβούλιο, το οποίο θα τερματίσει την αναστολή της συνήθους νομοθετικής διαδικασίας.
Στόχοι
Οι στόχοι του ΧΕΑΔ καθορίζονται στο άρθρο 67 ΣΛΕΕ:
- «Η Ένωση συγκροτεί χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης, με σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων και των διαφορετικών νομικών συστημάτων και παραδόσεων των κρατών μελών.
- Εξασφαλίζει την απουσία ελέγχων των προσώπων στα εσωτερικά σύνορα και αναπτύσσει κοινή πολιτική στους τομείς του ασύλου, της μετανάστευσης και του ελέγχου των εξωτερικών συνόρων, η οποία βασίζεται στην αλληλεγγύη μεταξύ των κρατών μελών και είναι δίκαιη έναντι των υπηκόων τρίτων χωρών. Για τους σκοπούς του παρόντος τίτλου, οι ανιθαγενείς εξομοιώνονται με τους υπηκόους τρίτων χωρών.
- Η Ένωση καταβάλλει προσπάθεια για να εξασφαλίζει υψηλό επίπεδο ασφάλειας με τη θέσπιση μέτρων πρόληψης και καταπολέμησης της εγκληματικότητας, του ρατσισμού και της ξενοφοβίας, μέτρων συντονισμού και συνεργασίας μεταξύ αστυνομικών και δικαστικών αρχών και των λοιπών αρμοδίων αρχών καθώς και με την αμοιβαία αναγνώριση των δικαστικών αποφάσεων σε ποινικές υποθέσεις και, εάν χρειάζεται, την προσέγγιση των ποινικών νομοθεσιών.
- Η Ένωση διευκολύνει την πρόσβαση στη δικαιοσύνη, ιδίως με την αρχή της αμοιβαίας αναγνώρισης των δικαστικών και εξώδικων αποφάσεων σε αστικές υποθέσεις».
Επιτεύγματα
A. Οι βασικές καινοτομίες που επέφερε η Συνθήκη της Λισαβόνας
1. Αποτελεσματικότερη και δημοκρατικότερη διαδικασία λήψης αποφάσεων
Η Συνθήκη της Λισαβόνας καταργεί τον τρίτο πυλώνα, ο οποίος βασιζόταν στη διακυβερνητική συνεργασία, γενικεύοντας ως εκ τούτου την κοινοτική μέθοδο στον ΧΕΑΔ. Η έγκριση νομοθετικών πράξεων πραγματοποιείται στο εξής, κατά κύριο λόγο, σύμφωνα με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία που περιγράφεται στο άρθρο294 ΣΛΕΕ. Το Συμβούλιο αποφασίζει με ειδική πλειοψηφία και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, ως συννομοθέτης, αποφαίνεται σύμφωνα με τη διαδικασία της συναπόφασης.
2. Νέος ρόλος των εθνικών κοινοβουλίων
Το άρθρο12 ΣΕΕ και τα πρωτόκολλα αριθ.1 και 2 καθορίζουν τον ρόλο των εθνικών κοινοβουλίων στην ΕΕ. Τα εθνικά κοινοβούλια διαθέτουν πλέον προθεσμία οκτώ εβδομάδων για να εξετάσουν κάθε σχέδιο νομοθετικής πράξης υπό το πρίσμα της αρχής της επικουρικότητας· μέχρι την εκπνοή της προθεσμίας αυτής, δεν λαμβάνεται σε επίπεδο ΕΕ καμία απόφαση επί της υπό εξέταση πρότασης. Όσον αφορά τον ΧΕΑΔ, μια πρόταση πρέπει να επανεξετασθεί εάν αυτό ζητηθεί από το ένα τέταρτο των εθνικών κοινοβουλίων (άρθρο7 παράγραφος2 του πρωτοκόλλου αριθ.2).
Μπορεί να ασκηθεί προσφυγή ακύρωσης ενώπιον του Δικαστηρίου της ΕΕ για παραβίαση της αρχής της επικουρικότητας από κάποια νομοθετική πράξη.
Τα εθνικά κοινοβούλια συμμετέχουν στην αξιολόγηση της Eurojust και της ΕυӬπόλ (άρθρα85 και 88 ΣΛΕΕ).
3. Αυξημένες εξουσίες του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης [5]
Υπάρχει πλέον δυνατότητα προσφυγής χωρίς περιορισμούς στο Δικαστήριο για την έκδοση προδικαστικών αποφάσεων σχετικά με οποιοδήποτε ζήτημα αφορά τον ΧΕΑΔ. Μετά από μια πενταετή μεταβατική περίοδο από την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισαβόνας (ήτοι από 1ηςΔεκεμβρίου2014), οι πράξεις που εγκρίνονται στο πλαίσιο της προηγούμενης συνθήκης στον τομέα της αστυνομικής συνεργασίας και της δικαστικής συνεργασίας σε ποινικές υποθέσεις μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο τέτοιας προσφυγής. Το ίδιο σύστημα ισχύει αναφορικά με τις προσφυγές επί παραβάσει (πρωτόκολλο αριθ.36).
4. Ενίσχυση του ρόλου της Επιτροπής
Η δυνατότητα της Επιτροπής να ασκεί προσφυγές επί παραβάσει κατά κρατών μελών για μη τήρηση των διατάξεων αναφορικά με τον ΧΕΑΔ συνιστά σημαντική καινοτομία που της παρέχει μια νέα εξουσία βάσει της οποίας μεριμνά για την ορθή εφαρμογή των νομοθετικών κειμένων.
5. Δυνατότητα παρέμβασης των κρατών μελών στην αξιολόγηση της εφαρμογής των πολιτικών σχετικά με τον ΧΕΑΔ
Το άρθρο70 ΣΛΕΕ ορίζει ότι το Συμβούλιο μπορεί, μετά από πρόταση της Επιτροπής, να θεσπίζει μέτρα για τον καθορισμό των λεπτομερών διατάξεων βάσει των οποίων τα κράτη μέλη, σε συνεργασία με την Επιτροπή, προβαίνουν σε αντικειμενική και αμερόληπτη αξιολόγηση της εφαρμογής, από τις αρχές των κρατών μελών, των πολιτικών σχετικά με τον ΧΕΑΔ.
B. Ο προγραμματικός ρόλος του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου
Παράλληλα με τις εξελίξεις που συνδέονται με τις διαδοχικές συνθήκες, πρέπει να τονιστεί ο ιδιαίτερα σημαντικός ρόλος του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου στην εξέλιξη και την πρόοδο που σημειώθηκε στους διάφορους τομείς του ΧΕΑΔ.
Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Τάμπερε πραγματοποίησε ειδική σύνοδο τον Οκτώβριο του 1999 με θέμα την δυνατότητα δημιουργίας ενός χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης, μέσα από την πλήρη αξιοποίηση των δυνατοτήτων που προσέφερε η Συνθήκη του Άμστερνταμ.
Τον Νοέμβριο του 2004 το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο ενέκρινε ένα νέο πενταετές πρόγραμμα δράσης, το Πρόγραμμα της Χάγης.
Στις 10 και 11 Δεκεμβρίου 2009 το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο ενέκρινε το Πρόγραμμα της Στοκχόλμης. Αυτό το πολυετές πρόγραμμα για την περίοδο 2010-2014 επικεντρωνόταν στα συμφέροντα και τις ανάγκες των πολιτών και άλλων προσώπων για τα οποία η ΕΕ έχει ευθύνη.
Η Συνθήκη της Λισαβόνας αναγνωρίζει επίσημα τον προεξέχοντα ρόλο του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου το οποίο «καθορίζει τις στρατηγικές κατευθυντήριες γραμμές του νομοθετικού και επιχειρησιακού προγραμματισμού στον χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης» (άρθρο68 ΣΛΕΕ).
C. Η συγκρότηση ειδικών φορέων για τη διαχείριση του ΧΕΑΔ: οι υπηρεσίες
Συγκροτήθηκαν διάφορες υπηρεσίες για να συμβάλουν στη διαχείριση των πολιτικών σε ορισμένους σημαντικούς τομείς του ΧΕΑΔ: η για την αστυνομική συνεργασία· ο (CEPOL)· η , για τη δικαστική συνεργασία σε ποινικές υποθέσεις· ο (FRA) σε θέματα θεμελιωδών δικαιωμάτων και καταπολέμησης των διακρίσεων· το (ΕΚΠΝΤ)· ο (Frontex), ο οποίος είναι υπεύθυνος για τον συντονισμό του ελέγχου των εξωτερικών συνόρων· ο (EUAA)· η [6] και ο (eu-LISA).
Ο ρόλος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου
Το Κοινοβούλιο διαθέτει μια σειρά μηχανισμών και αρμοδιοτήτων που του επιτρέπουν να ασκεί πλήρως τον ρόλο του:
- νομοθετική αρμοδιότητα στον βαθμό που, από τη θέση σε ισχύ της Συνθήκης της Λισαβόνας το 2009, το Κοινοβούλιο ενεργεί ως συννομοθέτης στο πλαίσιο της συνήθους νομοθετικής διαδικασίας. Τούτο είναι πλέον ο γενικός κανόνας, αλλά με ορισμένες εξαιρέσεις. Σε αυτές περιλαμβάνονται μέτρα που αποσκοπούν στη «διοικητική συνεργασία μεταξύ των αρμόδιων υπηρεσιών των κρατών μελών» (άρθρο74 ΣΛΕΕ), τα οποία εξακολουθούν να υπόκεινται σε «ειδική νομοθετική διαδικασία», με το Συμβούλιο να αποφασίζει μετά από πρόταση της Επιτροπής ή του ενός τετάρτου των κρατών μελών και μετά από διαβούλευση με το Κοινοβούλιο. Επιπλέον, εφαρμόζεται ειδική νομοθετική διαδικασία (το Συμβούλιο αποφασίζει ομόφωνα μετά από διαβούλευση με το Κοινοβούλιο) όσον αφορά τα μέτρα για τον καθορισμό των προϋποθέσεων και των περιορισμών για την αστυνομική συνεργασία (άρθρο89 ΣΛΕΕ) ή τις διατάξεις σχετικά με τα διαβατήρια, τα δελτία ταυτότητας και τις άδειες διαμονής (άρθρο77 παράγραφος3 ΣΛΕΕ).
- Δημοσιονομική αρμοδιότητα, στο πλαίσιο της οποίας το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο αποφασίζει από κοινού με το Συμβούλιο τον προϋπολογισμό τηςΕΕ για προγράμματα που άπτονται του ΧΕΑΔ.
- Έλεγχο των δραστηριοτήτων των οργανισμών της ΕΕ που δραστηριοποιούνται στον εν λόγω τομέα πολιτικής, για παράδειγμα με την αποστολή αντιπροσωπειών στα κράτη μέλη ή στα εξωτερικά σύνορα της ΕΕ για την κατανόηση των προβλημάτων και ιδίως την επαλήθευση του τρόπου εφαρμογής της νομοθεσίας που εγκρίνεται σε επίπεδο ΕΕ.
- Δυνατότητα άσκησης ακυρωτικής προσφυγής ενώπιον του Δικαστηρίου, αρμοδιότητα που άσκησε κυρίως το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο για να ζητήσει, επί παραδείγματι, την ακύρωση ορισμένων διατάξεων νομοθετικών πράξεων.
- Εξουσία πολιτικής πρωτοβουλίας με την έγκριση εκθέσεων πρωτοβουλίας και ψηφισμάτων επί θεμάτων που το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο επιλέγει να εξετάσει.
Οι βασικές προτεραιότητες που τονίζει διαρκώς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο κατά τα τελευταία έτη συνοψίζονται ως εξής:
- αναγνώριση και συνεκτίμηση της αυξανόμενης σημασίας του ΧΕΑΔ στην ανάπτυξη τηςΕΕ·
- κατάργηση του τρίτου πυλώνα και ενσωμάτωση των τομέων της αστυνομικής συνεργασίας και της δικαστικής συνεργασίας επί ποινικών υποθέσεων στις διαδικασίες και στο δίκαιο της ΕΕ, ώστε να είναι σε θέση το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο να ασκεί πλήρως τον δημοκρατικό του ρόλο στη νομοθετική διαδικασία·
- κατάργηση του κανόνα της ομοφωνίας στο Συμβούλιο, για τη διευκόλυνση της λήψης αποφάσεων·
- διατήρηση δίκαιης ισορροπίας μεταξύ της προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων των πολιτών και των κατοίκων αφενός και των απαιτήσεων ασφάλειας και καταπολέμησης της τρομοκρατίας αφετέρου, και διασφάλιση ότι η ισορροπία αυτή αντικατοπτρίζεται στη νομοθεσία και στην εφαρμογή της·
- ενίσχυση της προστασίας και της προώθησης των θεμελιωδών δικαιωμάτων, ιδίως μέσω της έγκρισης του νομικά δεσμευτικού Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης και της ίδρυσης Οργανισμού Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, καθώς και μέσω της σύστασης της εξεταστικής επιτροπής για τη διερεύνηση της χρήσης του Pegasus και αντίστοιχου κατασκοπευτικού λογισμικού παρακολούθησης, η οποία αξιολόγησε τον τρόπο με τον οποίο η χρήση κατασκοπευτικού λογισμικού κατά πολιτών της ΕΕ έχει επηρεάσει τις δημοκρατικές διαδικασίες και τα ατομικά δικαιώματα των πολιτών στην ΕΕ.
Udo Bux / Pablo Abril Marti / Mariusz Maciejewski