Un espace de libert茅, de s茅curit茅 et de justice: aspects g茅n茅raux
Les trait茅s accordent un grand int茅r锚t 脿 la r茅alisation d鈥檜n espace de libert茅, de s茅curit茅 et de justice. En 2009, plusieurs 茅l茅ments nouveaux importants ont 茅t茅 introduits: une proc茅dure d茅cisionnelle plus efficace et plus d茅mocratique r茅pondant 脿 la suppression de l鈥檃ncienne structure en piliers, des pr茅rogatives accrues pour la Cour de justice de l鈥橴nion et un r么le nouveau pour les parlements nationaux. Les droits fondamentaux sont renforc茅s au moyen de la charte des droits fondamentaux de l鈥橴nion europ茅enne, juridiquement contraignante.
Base juridique
L鈥檃rticle听3, paragraphe听2, du trait茅 sur l鈥橴nion europ茅enne (trait茅 UE) 茅nonce les grands objectifs de l鈥橴nion europ茅enne en ce qui concerne l鈥檈space de libert茅, de s茅curit茅 et de justice (ELSJ).
Le titre听V du trait茅 sur le fonctionnement de l鈥橴nion europ茅enne (trait茅 FUE) 鈥� articles听67 脿听89 鈥� est consacr茅 脿 l鈥橢LSJ. Outre des dispositions g茅n茅rales, ce titre contient un chapitre sp茅cifique consacr茅 脿 chacun des domaines suivants:
- politiques relatives aux contr么les aux fronti猫res, 脿 l鈥檃sile et 脿 l鈥檌mmigration,
- coop茅ration judiciaire en mati猫re civile,
- coop茅ration judiciaire en mati猫re p茅nale,
- coop茅ration polici猫re[1].
Le Danemark ne participe pas 脿 l鈥檃doption par le Conseil des mesures relevant du titre听V du trait茅 FUE (le 鈥� 芦clause de non-participation禄 鈥� dispense le Danemark de participer 脿 cette politique). Depuis 2001, il applique cependant l鈥檃cquis de Schengen sur une base intergouvernementale. En ce qui concerne la coop茅ration judiciaire en mati猫re civile et les r猫gles r茅gissant la comp茅tence des juridictions dans les litiges 脿 caract猫re civil ou commercial entre particuliers r茅sidant dans diff茅rents 脡tats membres 禄), le Royaume de Danemark et l鈥橴nion europ茅enne ont conclu, le 19听octobre 2005, un . Conform茅ment 脿 l鈥檃rticle听3, paragraphe听2, de l鈥檃ccord, chaque fois que des modifications sont adopt茅es, le Danemark doit notifier 脿 la Commission sa d茅cision d鈥檃ppliquer ou non le contenu de ces modifications. L鈥橧rlande ne participe qu鈥櫭� l鈥檃doption et 脿 l鈥檃pplication de mesures sp茅cifiques apr猫s une d茅cision de participation s茅lective ().
Outre ces dispositions, il convient de faire r茅f茅rence 脿 d鈥檃utres articles qui sont indissociables de l鈥櫭﹖ablissement d鈥檜n ELSJ. C鈥檈st le cas notamment de l鈥檃rticle听6 du trait茅 UE, relatif 脿 la charte des droits fondamentaux et 脿 la convention europ茅enne de sauvegarde des Droits de l鈥檋omme[2], de l鈥檃rticle听8 du trait茅 FUE, relatif 脿 la lutte contre les in茅galit茅s, de l鈥檃rticle听15, paragraphe听3, du trait茅 FUE, relatif au droit d鈥檃cc猫s aux documents des institutions, de l鈥檃rticle听16 du trait茅 FUE, relatif 脿 la protection des donn茅es 脿 caract猫re personnel[3], et des articles听18 脿听25 du trait茅 FUE, relatifs 脿 la non-discrimination et 脿 la citoyennet茅 de l鈥橴nion[4]. Le trait茅 FUE a toutefois aussi introduit un certain nombre de clauses de frein, pour les situations o霉 un 脡tat membre estime qu鈥檜n projet d鈥檃cte l茅gislatif porterait atteinte aux aspects fondamentaux de son syst猫me de justice p茅nale (article听82, paragraphe听3, du trait茅 FUE) ou aux r猫gles minimales communes relatives 脿 la d茅finition des infractions p茅nales et des sanctions pour la criminalit茅 particuli猫rement grave rev锚tant une dimension transfronti猫re (article听83, paragraphe听3, du trait茅 FUE). En pratique, ces clauses s鈥檃ppliquent de la mani猫re suivante: le projet de directive est soumis au Conseil europ茅en et la proc茅dure l茅gislative ordinaire est suspendue. En cas de consensus, le Conseil europ茅en renverra, dans un d茅lai de quatre mois, le projet au Conseil, ce qui mettra fin 脿 la suspension de la proc茅dure l茅gislative ordinaire.
Objectifs
Les objectifs assign茅s 脿 l鈥橢LSJ sont pr茅cis茅s 脿 l鈥檃rticle听67 du trait茅 FUE:
- 芦L鈥橴nion constitue un espace de libert茅, de s茅curit茅 et de justice dans le respect des droits fondamentaux et des diff茅rents syst猫mes et traditions juridiques des 脡tats membres.
- Elle assure l鈥檃bsence de contr么les des personnes aux fronti猫res int茅rieures et d茅veloppe une politique commune en mati猫re d鈥檃sile, d鈥檌mmigration et de contr么le des fronti猫res ext茅rieures qui est fond茅e sur la solidarit茅 entre 脡tats membres et qui est 茅quitable 脿 l鈥櫭ゞard des ressortissants des pays tiers. Aux fins du pr茅sent titre, les apatrides sont assimil茅s aux ressortissants des pays tiers.
- L鈥橴nion 艙uvre pour assurer un niveau 茅lev茅 de s茅curit茅 par des mesures de pr茅vention de la criminalit茅, du racisme et de la x茅nophobie, ainsi que de lutte contre ceux-ci, par des mesures de coordination et de coop茅ration entre autorit茅s polici猫res et judiciaires et autres autorit茅s comp茅tentes, ainsi que par la reconnaissance mutuelle des d茅cisions judiciaires en mati猫re p茅nale et, si n茅cessaire, par le rapprochement des l茅gislations p茅nales.
- L鈥橴nion facilite l鈥檃cc猫s 脿 la justice, notamment par le principe de reconnaissance mutuelle des d茅cisions judiciaires et extrajudiciaires en mati猫re civile.禄
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A. Principales nouveaut茅s introduites par le trait茅 de Lisbonne
1. Une proc茅dure d茅cisionnelle plus efficace et plus d茅mocratique
Le trait茅 de Lisbonne a supprim茅 le troisi猫me pilier, qui se fondait sur la coop茅ration intergouvernementale, g茅n茅ralisant par l脿 m锚me la m茅thode communautaire au sein de l鈥橢LSJ. L鈥檃doption des textes l茅gislatifs se fait d茅sormais, en r猫gle g茅n茅rale, selon la proc茅dure l茅gislative ordinaire d茅crite 脿 l鈥檃rticle听294 du trait茅 FUE. Le Conseil d茅cide 脿 la majorit茅 qualifi茅e et le Parlement europ茅en, en qualit茅 de col茅gislateur, se prononce suivant la proc茅dure de cod茅cision.
2. Un r么le nouveau pour les parlements nationaux
L鈥檃rticle听12 du trait茅 UE et ses protocoles nos听1 et听2 pr茅cisent le r么le des parlements nationaux dans l鈥橴nion. Les parlements nationaux disposent d茅sormais de huit semaines pour examiner une proposition l茅gislative 脿 la lumi猫re du principe de subsidiarit茅; tant que ce d茅lai n鈥檈st pas arriv茅 脿 expiration, aucune d茅cision ne peut 锚tre prise au niveau de l鈥橴nion sur la proposition concern茅e. En mati猫re d鈥橢LSJ, si un quart des parlements nationaux le demande, ce projet doit faire l鈥檕bjet d鈥檜n r茅examen (article听7, paragraphe听2, du protocole n潞听2).
La Cour de justice de l鈥橴nion europ茅enne peut 锚tre saisie d鈥檜n recours en annulation pour violation, par un acte l茅gislatif, du principe de subsidiarit茅.
Les parlements nationaux participent 脿 l鈥櫭﹙aluation d鈥橢urojust et d鈥橢uropol (articles听85 et听88 du trait茅 FUE).
3. Des pr茅rogatives accrues pour la Cour de justice de l鈥橴nion europ茅enne[5]
La Cour de justice peut d茅sormais 锚tre saisie sans restriction pour statuer 脿 titre pr茅judiciel sur l鈥檈nsemble du domaine de l鈥橢LSJ. 脌 l鈥檌ssue d鈥檜ne p茅riode transitoire de cinq ans 脿 partir de l鈥檈ntr茅e en vigueur du trait茅 de Lisbonne (le 1er听d茅cembre 2014), les actes adopt茅s dans le cadre du pr茅c茅dent trait茅 en mati猫re de coop茅ration polici猫re et judiciaire p茅nale peuvent aussi faire l鈥檕bjet d鈥檜n tel recours. Le m锚me syst猫me s鈥檃pplique concernant les recours en manquement devant la Cour de justice (protocole n潞听36).
4. La Commission voit son r么le renforc茅
La possibilit茅 pour la Commission d鈥檌ntroduire des recours en manquement 脿 l鈥櫭ゞard des 脡tats membres pour non-respect des dispositions prises en mati猫re d鈥橢LSJ constitue une nouveaut茅 importante qui lui donne un pouvoir nouveau pour veiller 脿 la bonne application des textes l茅gislatifs.
5. L鈥檌ntervention potentielle des 脡tats membres dans l鈥櫭﹙aluation de la mise en 艙uvre des politiques en mati猫re d鈥橢LSJ
L鈥檃rticle听70 du trait茅 FUE dispose que le Conseil, sur proposition de la Commission, peut adopter les mesures 茅tablissant des modalit茅s par lesquelles les 脡tats membres, en collaboration avec la Commission, proc猫dent 脿 une 茅valuation objective et impartiale de la mise en 艙uvre, par les autorit茅s des 脡tats membres, des politiques en mati猫re d鈥橢LSJ.
B. R么le de programmation du Conseil europ茅en
Parall猫lement 脿 l鈥櫭﹙olution li茅e aux trait茅s successifs, le r么le du Conseil europ茅en doit 锚tre particuli猫rement soulign茅 en ce qui concerne les 茅volutions et les progr猫s enregistr茅s dans les diff茅rents domaines de l鈥橢LSJ.
Le Conseil europ茅en, r茅uni 脿 Tampere en octobre 1999, a tenu une r茅union sp茅ciale consacr茅e 脿 la cr茅ation d鈥檜n espace de libert茅, de s茅curit茅 et de justice en exploitant pleinement les possibilit茅s offertes par le trait茅 d鈥橝msterdam.
En novembre 2004, le Conseil europ茅en a adopt茅 un nouveau programme d鈥檃ction quinquennal, le programme de La听Haye.
Les听10 et 11听d茅cembre 2009, le Conseil europ茅en a adopt茅 le programme de Stockholm. Ce programme pluriannuel pour la p茅riode 2010-2014 pla莽ait au centre de ses pr茅occupations les int茅r锚ts et les besoins des citoyens et des autres personnes envers lesquelles l鈥橴nion europ茅enne a une responsabilit茅.
Le trait茅 de Lisbonne reconna卯t et consacre le r么le pr茅pond茅rant du Conseil europ茅en: 芦Le Conseil europ茅en d茅finit les orientations strat茅giques de la programmation l茅gislative et op茅rationnelle dans l鈥檈space de libert茅, de s茅curit茅 et de justice禄 (article听68 du trait茅 FUE).
C. Mise en place d鈥檃cteurs sp茅cifiques pour la gestion de l鈥橢LSJ: les agences
Diff茅rentes agences ont 茅t茅 mises en place pour contribuer 脿 la gestion des politiques dans un certain nombre de domaines importants de l鈥橢LSJ: , pour la coop茅ration polici猫re, l鈥� (CEPOL), , pour la coop茅ration judiciaire en mati猫re p茅nale, l鈥� de l鈥橴nion europ茅enne (FRA), charg茅e des questions relatives aux droits fondamentaux et 脿 la discrimination, l鈥� (OEDT), l鈥� (Frontex), responsable de la coordination du contr么le aux fronti猫res ext茅rieures, l鈥� (AUEA), le [6], et l鈥� (eu-LISA).
R么le du Parlement europ茅en
Le Parlement dispose de plusieurs instruments et d鈥檜ne s茅rie de comp茅tences qui lui permettent d鈥檈xercer pleinement son r么le:
- comp茅tence en mati猫re l茅gislative dans la mesure o霉, depuis l鈥檈ntr茅e en vigueur du trait茅 de Lisbonne en 2009, le Parlement agit en tant que col茅gislateur dans le cadre de la proc茅dure l茅gislative ordinaire. Cette situation est devenue la r猫gle g茅n茅rale, assortie toutefois d鈥檜n certain nombre d鈥檈xceptions. Celles-ci concernent notamment les mesures destin茅es 脿 assurer 芦une coop茅ration administrative entre les services comp茅tents des 脡tats membres禄 (article听74 du trait茅 FUE), lesquelles continuent de faire l鈥檕bjet d鈥檜ne 芦proc茅dure l茅gislative sp茅ciale禄, suivant laquelle le Conseil statue sur proposition de la Commission ou d鈥檜n quart des 脡tats membres et apr猫s consultation du Parlement. En outre, une proc茅dure l茅gislative sp茅ciale (le Conseil statuant 脿 l鈥檜nanimit茅 apr猫s consultation du Parlement) s鈥檃pplique s鈥檃gissant des mesures qui fixent les conditions et les limites de la coop茅ration polici猫re (article听89 du trait茅 FUE) ou les dispositions concernant les passeports, les cartes d鈥檌dentit茅 et les titres de s茅jour (article听77, paragraphe听3, du trait茅 FUE);
- comp茅tence budg茅taire, le Parlement d茅terminant conjointement le budget de l鈥橴nion europ茅enne avec le Conseil s鈥檃gissant des programmes relevant du domaine de l鈥橢LSJ, ainsi que les budgets administratifs et de fonctionnement des agences 茅num茅r茅es ci-dessus;
- contr么le des activit茅s des agences de l鈥橴nion op茅rant dans ce domaine d鈥檃ction, par exemple par l鈥檈nvoi de d茅l茅gations dans les 脡tats membres ou aux fronti猫res ext茅rieures de l鈥橴nion pour recenser les probl猫mes et v茅rifier les modalit茅s de mise en 艙uvre de la l茅gislation adopt茅e au niveau de l鈥橴nion;
- pouvoir de saisine de la Cour de justice dans le cadre d鈥檜n recours en annulation, comp茅tence que le Parlement a notamment exerc茅e pour demander l鈥檃nnulation de certaines dispositions d鈥檃ctes l茅gislatifs;
- pouvoir d鈥檌nitiative politique par l鈥檃doption de rapports dits d鈥檌nitiative et de r茅solutions sur des th猫mes que le Parlement choisit d鈥檃border.
Les principales priorit茅s soulign茅es de fa莽on constante par le Parlement au cours de ces derni猫res ann茅es peuvent se r茅sumer comme suit:
- reconnaissance et prise en compte de l鈥檌mportance croissante de l鈥橢LSJ dans le cadre du d茅veloppement de l鈥橴nion;
- abolition du troisi猫me pilier et int茅gration des domaines de la coop茅ration polici猫re et de la coop茅ration en mati猫re de justice p茅nale dans les proc茅dures et le droit commun de l鈥橴nion europ茅enne afin de permettre au Parlement d鈥檈xercer pleinement son r么le d茅mocratique dans le processus l茅gislatif;
- abandon de la r猫gle de l鈥檜nanimit茅 au sein du Conseil afin de faciliter les prises de d茅cision;
- maintien d鈥檜n juste 茅quilibre entre la protection des droits fondamentaux des citoyens et des r茅sidents et les imp茅ratifs li茅s 脿 la s茅curit茅 et 脿 la lutte contre le terrorisme, et assurance que la l茅gislation et sa mise en 艙uvre traduisent cet 茅quilibre;
- renforcement de la protection et de la promotion des droits fondamentaux notamment par l鈥檃doption d鈥檜ne charte des droits fondamentaux de l鈥橴nion europ茅enne ayant une force juridique contraignante, ainsi que par l鈥櫭﹖ablissement d鈥檜ne Agence des droits fondamentaux, et par la cr茅ation de la commission d鈥檈nqu锚te charg茅e d鈥檈nqu锚ter sur l鈥檜tilisation de Pegasus et de logiciels espions de surveillance 茅quivalents, qui a 茅valu茅 comment l鈥檜tilisation de logiciels espions contre des citoyens de l鈥橴nion nuisait aux processus d茅mocratiques et aux droits individuels des citoyens au sein de l鈥橴nion.
听
Udo Bux / Pablo Abril Marti / Mariusz Maciejewski