Flerårig budgetram
Hittills har det funnits sex fleråriga budgetramar, däribland den fleråriga budgetramen 2021–2027. Genom Lissabonfördraget omvandlades den fleråriga budgetramen från ett interinstitutionellt avtal till en förordning. Den fleråriga budgetramen, som fastställs för en period på minst fem år, ska säkerställa en regelbunden utveckling av EU:s utgifter inom gränserna för dess egna medel. Den innehåller bestämmelser som EU:s årliga budget måste respektera. I förordningen om den fleråriga budgetramen fastställs utgiftstak för breda utgiftskategorier som benämns rubriker. Efter sina första förslag av den2maj 2018 och i kölvattnet av covid-19-utbrottet föreslog kommissionen den27maj 2020 en återhämtningsplan (NextGenerationEU) som omfattade reviderade förslag till den fleråriga budgetramen 2021–2027 och de egna medlen liksom inrättandet av ett återhämtningsinstrument till ett värde av 750miljarder euro (i 2018års priser). Paketet antogs den16december 2020 efter interinstitutionella förhandlingar. Mot bakgrund av den senaste utvecklingen reviderades den fleråriga budgetramen i december 2022 och sedan igen i februari 2024.
Rättslig grund
- Artikel 312 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget)
- av den17december 2020 om den fleråriga budgetramen 2021–2027.
- av den14december 2020 om inrättande av Europeiska unionens återhämtningsinstrument för att stödja återhämtningen efter covid-19-krisen.
- mellan Europaparlamentet, Europeiska unionens råd och Europeiska kommissionen om budgetdisciplin, samarbete i budgetfrågor och sund ekonomisk förvaltning samt om nya egna medel, inbegripet en färdplan för införandet av nya egna medel.
Bakgrund
På 1980-talet ledde den ökande klyftan mellan tillgängliga resurser och faktiska budgetbehov till att en konfliktladdad atmosfär uppstod mellan institutionerna. Konceptet flerårig budgetram utarbetades som ett försök att minska denna konflikt och förbättra budgetdisciplinen och budgetgenomförandet genom bättre planering. Det första interinstitutionella avtalet för detta ändamål ingicks 1988. Det innehöll budgetplanen för 1988–1992, och kom att kallas Delors I-paketet. Syftet var att tillhandahålla de budgetresurser som krävdes för att genomföra Europeiska enhetsakten. Den29oktober 1993 kom man överens om ett nytt interinstitutionellt avtal, tillsammans med en budgetplan för perioden 1993–1999 (DelorsII-paketet), vilket gjorde det möjligt att fördubbla anslagen till strukturfonderna och höja taket för egna medel (se faktablad1.4.1). Det tredje interinstitutionella avtalet, om budgetplanen för 2000–2006, även kallad Agenda 2000, undertecknades den6maj 1999. Ett av de främsta målen för detta avtal var att säkerställa de resurser som krävdes för att finansiera utvidgningen. Den17maj 2006 enades man om det fjärde interinstitutionella avtalet, denna gång för perioden 2007–2013.
Genom Lissabonfördraget omvandlades den fleråriga budgetramen från ett interinstitutionellt avtal till en rådsförordning, som ska antas enhälligt och godkännas av Europaparlamentet i enlighet med ett särskilt lagstiftningsförfarande. I artikel312 i EUF-fördraget anges att den fleråriga budgetramen utöver att ”fastställa beloppen för de årliga taken för anslag för åtaganden för varje utgiftskategori och det årliga taket för anslag för betalningar” dessutom ska ”innehålla alla övriga bestämmelser som behövs för att det årliga budgetförfarandet ska fungera väl”.
Den femte fleråriga budgetramen, som omfattade perioden 2014–2020, var den första som omfattade en minskning av de totala beloppen i reala termer. Ett av parlamentets villkor för att godkänna den var därför en obligatorisk halvtidsöversyn för att möjliggöra en ny bedömning av budgetbehoven under perioden för den fleråriga budgetramen och vid behov justera dem. Överenskommelsen garanterade även ökad flexibilitet för att möjliggöra ett fullständigt utnyttjande av de planerade beloppen och enighet om vägen mot ett verkligt system för egna medel för EU. En reviderad flerårig budgetram för 2014–2020 antogs den20juni 2017med ytterligare stöd till migrationsrelaterade åtgärder, sysselsättning och tillväxt. Flexibilitetsinstrumentet och reserven för katastrofbistånd stärktes också, vilket gör det möjligt att skifta ytterligare medel mellan budgetrubriker och budgetår, så att man kan reagera på oförutsedda händelser och nya prioriteringar.
Den fleråriga budgetramen 2021–2027
Den lade kommissionen fram lagstiftningsförslag om en flerårig budgetram för åren 2021–2027. I kommissionens förslag uppgick åtagandebemyndigandena till 1 134,6miljarder euro (i 2018års priser), vilket motsvarar 1,11procent av bruttonationalinkomsten (BNI) för EU-27. Det inkluderade ökade anslag för gränsförvaltning, migration, säkerhet, försvar, utvecklingssamarbete och forskning. Nedskärningar föreslogs särskilt för sammanhållnings- och jordbrukspolitiken. Den övergripande strukturen skulle rationaliseras (från 58 till 37utgiftsprogram) och kommissionen föreslog en uppsättning särskilda instrument utanför den fleråriga budgetramens tak för att öka flexibiliteten i EU:s budgetering. Europeiska utvecklingsfonden (EUF) skulle integreras i den fleråriga budgetramen. Kommissionen föreslog också att inkomstsidan skulle moderniseras genom införandet av flera nya kategorier av egna medel.
Parlamentet antog resolutioner om den fleråriga budgetramen för 2021–2027 den och den. Den angav parlamentet närmare huvuddragen i sitt förhandlingsmandat, däribland ändringar av förslaget till förordning om den fleråriga budgetramen och förslaget till interinstitutionellt avtal och en fullständig uppsättning siffror med en uppdelning per rubrik och program. Parlamentet förklarade att taket för åtagandena i den fleråriga budgetramen skulle öka från nuvarande 1,0procent av BNI (i EU-28) till 1,3procent av BNI i EU-27, dvs. 1 324miljarder euro (2018års priser), vilket motsvarar en ökning på 16,7procent jämfört med kommissionens förslag. Anslagen till den gemensamma jordbrukspolitiken och sammanhållningspolitiken skulle förbli oförändrade i reala termer, samtidigt som flera prioriteringar skulle stärkas ytterligare, bland annat HorisontEuropa, Erasmus+ och Life. En ny barngaranti (5,9miljarder euro) och en ny fond för energiomställning (4,8miljarder euro) skulle inrättas. Finansieringen av decentraliserade byråer som ansvarar för migration och gränsförvaltning skulle mer än fyrdubblas (till mer än 12miljarder euro). EU-budgetens bidrag till uppnåendet av klimatmålen skulle fastställas till minst 25procent av utgifterna för 2021–2027 i den fleråriga budgetramen och integreras i relevanta politikområden. Bidraget skulle öka till 30procent senast 2027. Halvtidsöversynen av den fleråriga budgetramen skulle vara obligatorisk.
Den och den offentliggjorde rådet ett utkast till förhandlingspaket som omfattade övergripande och sektorsspecifika frågor som normalt ligger inom ramen för utgiftsprogram som omfattas av det ordinarie lagstiftningsförfarandet (vilket kritiserades av parlamentet, t.ex.i punkterna14–16 i resolutionen av den10oktober 2019). Rådet ville se ett belopp på 1 087miljarder euro i åtagandebemyndiganden i den fleråriga budgetramen, i 2018års priser (1,07procent av BNI för EU-27), vilket låg långt under parlamentets förväntningar.
Den och den uppdaterade parlamentet sitt mandat efter valet till Europaparlamentet och uppmanade kommissionen att lägga fram ett förslag till beredskapsplan för den fleråriga budgetramen för att skapa ett säkerhetsnät för att skydda mottagarna av EU:s program om den pågående fleråriga budgetramen skulle behöva förlängas, med tanke på oenigheten inom Europeiska rådet.
Den lade kommissionen fram ett förslag om en fond för en rättvis omställning som ytterligare ett inslag i paketet med förslag till den fleråriga budgetramen, inom ramen för den europeiska gröna given.
Efter covid-19-krisen och de allvarliga ekonomiska effekterna av de nödvändiga nedstängningarna offentliggjorde kommissionen den ändrade förslag till en flerårig budgetram på 1 100miljarder euro och den till ett ytterligare återhämtningsinstrument, NextGenerationEU, till ett värde av 750miljarder euro (i 2018års priser), varav 500miljarder euro i form av bidrag och 250miljarder euro i form av lån. Paketet omfattade lagstiftningsförslag avseende nya finansiella instrument samt ändringar av ett antal redan framlagda program inom ramen för den fleråriga budgetramen. Finansieringen av det ytterligare paketet skulle säkras med hjälp av lån på finansmarknaderna. För detta ändamål ändrade kommissionen också föreslaget till beslut om egna medel för att möjliggöra lån på upp till 750miljarder euro. Kommissionens paket inkluderade också en ökning på 11,5miljarder euro av taket för åtaganden i den fleråriga budgetramen 2014–2020 för år2020, för att kunna mobilisera stöd innan den nya fleråriga budgetramen trädde i kraft.
Den antog Europeiska rådet slutsatser om återhämtningsinsatserna (NextGenerationEU), den fleråriga budgetramen 2021–2027 och egna medel. Återhämtningsinsatserna godkändes till 750miljarder euro för åren 2021–2023. Bidragsdelen minskades dock från 500 till 390miljarder euro och lånedelen ökades från 250 till 360miljarder euro. Europeiska rådet avvisade justeringen uppåt av taket i den fleråriga budgetramen för 2020. Det totala taket för åtaganden i den fleråriga budgetramen 2021–2027 fastställdes till 1 074,3miljarder euro. Det angavs dessutom i slutsatserna att en villkorlighetsordning skulle inrättas för att skydda budgeten och NextGenerationEU mot överträdelser av rättsstatens principer. Man enades om en ny källa till egna medel från den1januari 2021 på grundval av icke-återvunnet plastförpackningsavfall. Insatser planerades för att införa andra egna medel under den fleråriga budgetramen 2021–2027 som skulle användas för förtida återbetalningar av lån inom ramen för NextGenerationEU. Den föreslagna rättsliga grunden för NextGenerationEU var artikel122 i EUF-fördraget, som gör det möjligt för EU att vidta åtgärder som är lämpliga med hänsyn till den ekonomiska situationen med kvalificerad majoritet i rådet, utan att parlamentet involveras i lagstiftningsförfarandet.
Parlamentet reagerade omedelbart på dessa slutsatser i en resolution som antogs den , där parlamentet konstaterade att det återhämtningsinstrument som skapats var ett historiskt steg, men beklagade nedskärningarna i framtidsinriktade program. Parlamentet insisterade på riktade ökningar utöver de belopp som föreslogs av Europeiska rådet och upprepade återigen att det inte skulle godta den fleråriga budgetramen utan en överenskommelse om reformeringen av systemet för EU:s egna medel, i syfte att täcka åtminstone de kostnader som hör samman med NextGenerationEU (huvudkostnader och ränta) för att säkerställa att återbetalningsplanen blir trovärdig och hållbar. Parlamentet krävde också att i egenskap av budgetmyndighet involveras fullt ut i återhämtningsinstrumentet, i enlighet med gemenskapsmetoden.
Trepartssamtal mellan Europaparlamentet, rådet och kommissionen inleddes i augusti 2020 och avslutades den10november 2020. Rådets förordning om den fleråriga budgetramen 2021–2027 antogs den17december efter parlamentets godkännande. En ny , som var ett annat av parlamentets villkor för godkännande, trädde i kraft den1januari 2021. Alla 27medlemsstater hade ratificerat beslutet om egna medel den31maj 2021, vilket gjorde det möjligt för EU att börja emittera skulder på kapitalmarknaderna inom ramen för NextGenerationEU.
Den fleråriga budgetramen (EU-27) (miljoner euro, 2018års priser)
ÅٲԻԻ徱Ի | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | 2025 | 2026 | 2027 | Totalt 2021–2027 |
---|---|---|---|---|---|---|---|---|
1. Inre marknaden, innovation och digitalisering | 19 712 | 19 666 | 19 133 | 18 633 | 18 518 | 18 646 | 18 473 | 132 781 |
2. ԳåԾԲ, resiliens och värden | 49 741 | 51 101 | 52 194 | 53 954 | 55 182 | 56 787 | 58 809 | 377 768 |
2a. Ekonomisk, social och territoriell sammanhållning | 45 411 | 45 951 | 46 493 | 47 130 | 47 770 | 48 414 | 49 066 | 330 235 |
2b. Resiliens och värden | 4 330 | 5 150 | 5 701 | 6 824 | 7 412 | 8 373 | 9 743 | 47 533 |
3. Naturresurser och miljö | 55 242 | 52 214 | 51 489 | 50 617 | 49 719 | 48 932 | 48 161 | 356 374 |
varav: marknadsrelaterade utgifter och direktstöd | 38 564 | 38 115 | 37 604 | 36 983 | 36 373 | 35 772 | 35 183 | 258 594 |
4. Migration och gränsförvaltning | 2 324 | 2 811 | 3 164 | 3 282 | 3 672 | 3 682 | 3 736 | 22 671 |
5. Säkerhet och försvar | 1 700 | 1 725 | 1 737 | 1 754 | 1 928 | 2 078 | 2 263 | 13 185 |
6. Grannskapet och omvärlden | 15 309 | 15 522 | 14 789 | 14 056 | 13 323 | 12 592 | 12 828 | 98 419 |
7. Europeisk offentlig förvaltning | 10 021 | 10 215 | 10 342 | 10 454 | 10 554 | 10 673 | 10 843 | 73 102 |
varav: institutionernas administrativa utgifter | 7 742 | 7 878 | 7 945 | 7 997 | 8 025 | 8 077 | 8 188 | 55 852 |
ÅTAGANDEBEMYNDIGANDEN TOTALT | 154 049 | 153 254 | 152 848 | 152 750 | 152 896 | 153 390 | 155 113 | 1 074 300 |
BETALNINGSBEMYNDIGANDEN TOTALT | 156 557 | 154 822 | 149 936 | 149 936 | 149 936 | 149 936 | 149 936 | 1 061 058 |
Parlamentet kunde särskilt säkerställa följande:
- 15miljarder euro extra jämfört med förslaget från juli 2020, till flaggskeppsprogram: Horisont Europa, Erasmus+, EU för hälsa, InvestEU, instrumentet för ekonomiskt stöd för gränsförvaltning och viseringspolitik, Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån (Frontex), instrumentet för grannskapet, utvecklingssamarbete och internationellt samarbete – Europa i världen (Europa i världen), humanitärt bistånd, rättigheter och värden och Kreativa Europa.
- En rättsligt bindande färdplan för införandet av nya egna medel för EU.
- En gradvis ökning av det totala taket för den fleråriga budgetramen 2021–2027 från 1 074,3 till 1 085,3miljarder euro i 2018års priser (förklaras nedan).
- Ytterligare 1miljard euro för flexibilitetsmekanismen.
- Ett nytt steg i förfarandet (”förfarandet för budgetkontroll”) för inrättandet av framtida krismekanismer på grundval av artikel122 i EUF-fördraget, med potentiella märkbara budgetkonsekvenser.
- Parlamentets involvering i användningen av externa inkomster avsatta för särskilda ändamål inom ramen för NextGenerationEU, en allmän omprövning av reserven för katastrofbistånd och upp- och utlåning i nästa översyn av budgetförordningen samt samarbetsarrangemang i framtida förhandlingar om den fleråriga budgetramen.
- En förbättrad klimatspårningsmetod för att nå målet på minst 30procent av utgifterna i den fleråriga budgetramen/NextGenerationEU till stöd för klimatmål[1].
- Ett nytt årligt mål för biologisk mångfald (7,5procent 2024 och 10procent 2026 och 2027) och utformningen av en metod för att mäta utgifter för jämställdhet.
- En reform av insamlingen, kvaliteten och jämförbarheten av uppgifter om stödmottagare för att bättre skydda EU:s budget, däribland utgifter inom ramen för NextGenerationEU.
Andra komponenter i den fleråriga budgetramen 2021–2027 som motsvarar parlamentets prioriteringar är följande:
- Införlivande av EUF i unionsbudgeten.
- En total finansieringsnivå för jordbruk och sammanhållning av en storlek som är jämförbar med 2014–2020.
- Inrättande av Fonden för en rättvis omställning.
Det extra beloppet på 15miljarder euro inkluderar en gradvis ökning på 11miljarder euro, som huvudsakligen kommer från en ny mekanism som är kopplad till böter som uppbärs av EU och kommer att leda till automatiska ytterligare anslag till de berörda programmen under 2022–2027. Det totala taket för den sjuåriga fleråriga budgetramen kommer därför gradvis att uppgå till 1 085,3miljarder euro i 2018års priser, dvs. 2miljarder euro mer i reala termer än motsvarande tak för den fleråriga budgetramen 2014–2020 (1 083,3miljarder euro i 2018års priser, utan Förenade kungariket, med EUF). Kompletterande källor är bland annat outnyttjade marginaler inom de tak som fastställts av Europeiska rådet (2,5miljarder euro), återflöden från AVS-investeringsanslaget (EUF) till förmån för Europa i världen (1miljard euro) och tillbakadragna anslag på forskningsområdet till förmån för Horisont Europa (0,5miljarder euro)[2].
Inom ramen för det interinstitutionella avtalet enades man 2020 om att återbetalningar och räntor på återhämtningsskulder skulle finansieras av EU:s budget under taken i den fleråriga budgetramen för perioden 2021–2027, bland annat genom tillräckliga intäkter från nya egna medel som införts efter 2021, utan att påverka hur denna fråga kommer att behandlas i framtida fleråriga budgetramar från och med 2028. Det uttryckliga målet var att bevara EU:s program och fonder. Den22december 2021 föreslog kommissionen nya egna medel och en riktad ändring av förordningen om den fleråriga budgetramen (som därefter drogs tillbaka), bland annat i syfte att införa en ny mekanism som skulle göra det möjligt att automatiskt höja taken från och med 2025 för att ta hänsyn till eventuella ytterligare inkomster som genereras av nya egna medel för förtida återbetalning av skulder inom ramen för NextGenerationEU. Parlamentet antog en interimsresolution om detta ändringsförslag den.
Kommissionen meddelade att den skulle lägga fram en översyn av hur den fleråriga budgetramen fungerar senast den1januari 2024 och, i förekommande fall, förslag till en revidering. I sitt konstaterade kommissionen att de oförutsedda behoven ”till följd av krig i Europa går långt utöver de medel som finns tillgängliga i den nuvarande fleråriga budgetramen”. Den begärde parlamentet sålunda ”ett lagstiftningsförslag om en omfattande översyn av den fleråriga budgetramen så snart som möjligt och senast under det första kvartalet 2023”.
Genom ändrades som ett första steg den fleråriga budgetramen i december 2022 inom ramen för ett paket som antogs av parlamentet enligt ett skyndsamt förfarande den. Den utvidgade budgettäckningen, som hittills gällt för lån till medlemsstaterna, till makroekonomiska stödlån till Ukraina för åren 2023 och 2024: i händelse av betalningsinställelse skulle de nödvändiga beloppen mobiliseras från marginalen utöver taken i den fleråriga budgetramen, upp till taket för egna medel.
För att fastställa dagordningen för en mycket mer omfattande översyn antog parlamentet den15december 2022 en resolution om , med sina viktigaste krav.
Den20juni 2023 föreslog kommissionen en som omfattade de flesta av dessa krav (sex månader innan översynen ursprungligen hade planerats), nämligen
- en reserv på 50miljarder euro för att hantera kriget i Ukraina och dess humanitära, ekonomiska och budgetmässiga konsekvenser (bidrag, lån och garantier),
- ytterligare finansiering för migration, globala utmaningar och naturkatastrofer – med en ökning av taken för rubrikerna4 och 6med 2miljarder euro respektive 10,5miljarder euro, och en ökning av reserven för solidaritet och katastrofbistånd med 2,5miljarder euro,
- ett nytt återhämtningsinstrument (EURI-instrumentet) utöver taken i den fleråriga budgetramen, för att lösa problemet med återbetalningen av EURI-skulder i en situation med kraftigt stigande inflation och räntor,
- en europeisk plattform för strategisk teknik (STEP) för att öka Europas strategiska oberoende efter globala störningar i leveranskedjan – med en ökning av taken för rubrikerna 1, 3 och 5med 3,5miljarder euro, 5miljarder euro respektive 1,5miljarder euro, och tillbakadragna forskningsanslag som ska användas under rubrik1,
- en ökning med 3miljarder euro av finansieringen av flexibilitetsmekanismen för att skapa mer budgetutrymme för att reagera på oförutsedda omständigheter,
- ytterligare medel till administration (1,9miljarder euro), vilket höjer taket för rubrik7 i motsvarande grad.
Den3oktober 2023 antog parlamentet sitt och betonade att den reviderade fleråriga budgetramen måste vara på plats senast den1januari 2024. Europeiska rådets möte den15december 2023 strandade dock.
När en politisk överenskommelse slutligen nåddes offentliggjordes den29februari 2024. Den omfattar nedskärningar av Horisont Europa (som endast delvis uppvägs genom återanvändning av tillbakadraganden av anslag på området för forskning i den senaste fleråriga budgetramen), EU för hälsa (lindras genom mekanismen i artikel5 i den fleråriga budgetramen) och den direkta förvaltningen av den gemensamma jordbrukspolitiken och sammanhållningspolitiken, samt begränsade nya medel för STEP.
Detta är dock första gången som en halvtidsöversyn av den fleråriga budgetramen har lett till en nettoökning av utgiftstaken. De viktigaste positiva resultaten är följande: 50miljarder euro till Ukraina för 2024–2027, ökad finansiering för migration och yttre åtgärder och för Europeiska försvarsfonden (inom ramen för STEP), en ökning av finansieringen av de särskilda instrumenten (flexibilitetsmekanismen och EU:s solidaritetsreserv för återuppbyggnad efter extrema väderhändelser och naturkatastrofer, som nu är skild från reserven för katastrofbistånd till länder utanför EU) och inrättandet av ett obegränsat särskilt EURI-instrument som skyddar program mot betydande nedskärningar. En del av kostnaderna för EU:s gemensamma upplåning ska täckas av det årliga budgetförfarandet (Europeiska rådet fastställde ett icke-bindande riktmärke på 50procent). För att använda det särskilda EURI-instrumentet för dessa ändamål måste ungefär hälften av kostnaderna täckas av särskilda instrument eller omfördelningar från program. Det sistnämnda sker i två steg: det första är mobilisering av medel motsvarande beloppet för frigjorda medel och det andra är en mekanism som ska användas som ”en sista utväg” med nationella bidrag.
Mer ingående information finns i .
För mer information om detta ämne, se budgetutskottets webbplats.
Alix Delasnerie