El principio de subsidiariedad
En los 谩mbitos en los que la听Uni贸n no tiene competencias exclusivas, el principio de subsidiariedad, consagrado en el Tratado de听la听Uni贸n Europea, define las circunstancias en las que es preferible la actuaci贸n de听la听Uni贸n en lugar de los Estados miembros.
Base jur铆dica
Art铆culo听5, apartado听3, del Tratado de听la听Uni贸n Europea (TUE) y Protocolo听(n.o听2) sobre la aplicaci贸n de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.
Objetivos
Los principios de subsidiariedad y proporcionalidad regulan el ejercicio de las competencias de听la听Uni贸n. En听los 谩mbitos que no son de competencia exclusiva de听la听Uni贸n, el principio de subsidiariedad tiene como objeto proteger la capacidad de decisi贸n y actuaci贸n de los Estados miembros y autoriza la intervenci贸n de听la听Uni贸n cuando los objetivos de una acci贸n no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, sino que puedan alcanzarse mejor a escala de听la听Uni贸n 芦debido a la dimensi贸n o a los efectos de la acci贸n pretendida禄. As铆, la finalidad de la inclusi贸n de este principio en los Tratados europeos es aproximar el ejercicio de las competencias a la ciudadan铆a en la mayor medida posible, con arreglo al principio de proximidad enunciado en el .
Resultados
A. Origen y evoluci贸n hist贸rica
El principio de subsidiariedad se consagr贸 formalmente en el TUE, firmado en听1992: en dicho Tratado se incluy贸 una referencia a dicho principio en el . El听, firmada en听1986, ya hab铆a introducido un criterio de subsidiariedad en el 谩mbito del medio ambiente, aunque no se denominaba as铆 expl铆citamente. El听Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas estableci贸, en su , que, antes de la entrada en vigor del TUE, el principio de subsidiariedad no constitu铆a un principio general de Derecho conforme al cual hubiera de controlarse la legalidad de los actos comunitarios.
Sin modificar la formulaci贸n del principio de subsidiariedad en el que ha pasado a ser el art铆culo听5, p谩rrafo听segundo, del TCE, el , firmado en听1997, a帽adi贸 como anexo al TCE un (en adelante, 芦el Protocolo de听1997禄). El听enfoque general con respecto a la aplicaci贸n del principio de subsidiariedad, acordado previamente en el Consejo Europeo de Edimburgo de听1992, pas贸 as铆 a ser jur铆dicamente vinculantes y sujeto a control judicial sobre la base del protocolo relativo a la subsidiariedad.
El Tratado de Lisboa, por el que se modifican el TUE y el TCE, firmado en听2007, inscribi贸 el principio de subsidiariedad en el art铆culo听5, apartado听3, del TUE, y derog贸 la disposici贸n correspondiente del TCE, si bien retom贸 la formulaci贸n de dicho art铆culo. A帽adi贸, asimismo, una referencia expl铆cita a la dimensi贸n regional y local del principio de subsidiariedad. Adem谩s, el Tratado de Lisboa sustituy贸 el Protocolo de听1997 con un nuevo Protocolo听n.o听2 cuya principal novedad radica en el papel de los Parlamentos nacionales en relaci贸n con la garant铆a del respeto del principio de subsidiariedad (1.3.5).
B. 顿别蹿颈苍颈肠颈贸苍
El principio de subsidiariedad tiene como funci贸n general garantizar un cierto grado de independencia a una autoridad inferior respecto de una instancia superior, en particular un poder local respecto de un poder central. Se听refiere, por consiguiente, al reparto de las competencias entre los diferentes niveles de poder, principio que constituye la base institucional de los Estados federales.
Aplicado en el marco de听la听Uni贸n, el principio de subsidiariedad sirve para regular el ejercicio de las competencias no exclusivas de听la听Uni贸n. Excluye la intervenci贸n de听la听Uni贸n en aquellos casos en que los Estados miembros puedan abordar un asunto de forma eficaz a escala central, regional o local. Solo se justifica el ejercicio de las competencias de听la听Uni贸n en aquellos casos en que los Estados miembros no puedan alcanzar de manera satisfactoria los objetivos de una acci贸n propuesta y cuando se pueda aportar un valor a帽adido si la acci贸n se lleva a cabo a escala de听la听Uni贸n.
De conformidad con el art铆culo听5, apartado听3, del TUE, deben cumplirse tres听condiciones para la actuaci贸n de las instituciones de听la听Uni贸n conforme al principio de subsidiariedad: a)听no debe tratarse de un 谩mbito que sea de competencia exclusiva de听la听Uni贸n (competencia no exclusiva); b)听los objetivos de la acci贸n propuesta no pueden ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros (necesidad); c)听la acci贸n, debido a su dimensi贸n o efectos, puede realizarse con m谩s 茅xito a escala de听la听Uni贸n (valor a帽adido).
C. 脕mbito de aplicaci贸n
1. Delimitaci贸n de las competencias de听la听Uni贸n
El principio de subsidiariedad se aplica exclusivamente a los 谩mbitos en los que las competencias est谩n compartidas entre la听Uni贸n y los Estados miembros. Con听la entrada en vigor del Tratado de Lisboa se han delimitado de forma m谩s precisa las competencias conferidas a la听Uni贸n. El听t铆tulo听I de la primera parte del , firmado en听2007 y que entr贸 en vigor en听2009, clasifica las competencias de听la听Uni贸n en tres听categor铆as (competencias exclusivas, competencias compartidas y competencias de apoyo) y establece una lista de los 谩mbitos que pertenecen a cada听una.
2. Aplicaci贸n del principio de subsidiariedad
El principio de subsidiariedad se aplica a todas las instituciones de听la听Uni贸n y reviste especial importancia pr谩ctica en el marco de los procedimientos legislativos. El听Tratado de Lisboa ha reforzado el cometido de los Parlamentos nacionales y del Tribunal de Justicia en el control del respeto del principio de subsidiariedad. No听solo introdujo una referencia expl铆cita a la dimensi贸n subnacional del principio de subsidiariedad, sino que tambi茅n reforz贸 el papel del Comit茅 Europeo de las Regiones y abri贸 la posibilidad, que se deja al criterio de los Parlamentos nacionales, de la participaci贸n de los Parlamentos regionales que disponen de facultades legislativas mediante el mecanismo de 芦alerta temprana禄 别虫听补苍迟别.
D. Control por parte de los Parlamentos nacionales
De conformidad con el art铆culo听5, apartado听3, p谩rrafo听segundo, y el art铆culo听12, letra听b), del TUE, los Parlamentos nacionales velar谩n por el respeto del principio de subsidiariedad con arreglo al procedimiento establecido en el Protocolo听n.o听2. En听virtud de este procedimiento de 芦alerta temprana禄 别虫听补苍迟别 al que se ha hecho referencia anteriormente, cualquier Parlamento nacional o c谩mara de uno de estos Parlamentos podr谩, en un plazo de ocho听semanas a partir de la fecha de transmisi贸n de un proyecto de acto legislativo, dirigir a los presidentes del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisi贸n un dictamen motivado que exponga las razones por las que considera que el proyecto no se ajusta al principio de subsidiariedad. Cuando se reciban dict谩menes motivados que representen, por lo menos, a un tercio de los votos atribuidos a los Parlamentos nacionales (un voto por c谩mara en los Parlamentos bicamerales y dos听votos en los Parlamentos monocamerales), deber谩 volverse a estudiar el proyecto (芦tarjeta amarilla禄). La听instituci贸n impulsora del proyecto de acto legislativo podr谩 decidir mantenerlo, modificarlo o retirarlo, y deber谩 justificar su decisi贸n. En听lo que respecta a los textos relativos a la cooperaci贸n policial o judicial en materia penal, el umbral es menor (un cuarto de los votos). Cuando, en el marco del procedimiento legislativo ordinario, al menos la mayor铆a simple de los votos atribuidos a los Parlamentos nacionales impugne la conformidad de un proyecto de acto legislativo con el principio de subsidiariedad y la Comisi贸n decida mantener su propuesta, la cuesti贸n se remitir谩 al legislador (el Parlamento y el Consejo), que se pronunciar谩 en primera lectura. En听caso de que el legislador considere que la propuesta legislativa no es compatible con el principio de subsidiariedad, podr谩 rechazarla por mayor铆a del 55听% de los miembros del Consejo o por mayor铆a de los votos emitidos en el Parlamento Europeo (芦tarjeta naranja禄).
A d铆a de hoy, el procedimiento de 芦tarjeta amarilla禄 se ha activado en tres听ocasiones, mientras que el procedimiento de 芦tarjeta naranja禄 nunca ha sido utilizado. En听mayo de听2012, se emiti贸 la primera 芦tarjeta amarilla禄 en relaci贸n con una [1]. En听total, doce de los cuarenta Parlamentos nacionales o c谩maras de dichos Parlamentos consideraron que la propuesta no era conforme con el principio de subsidiariedad desde el punto de vista de su contenido. La听Comisi贸n retir贸 finalmente su propuesta, si bien consider贸 que no se hab铆a establecido una infracci贸n del principio de subsidiariedad. En听octubre de听2013, catorce c谩maras de los Parlamentos nacionales de once Estados miembros presentaron otra 芦tarjeta amarilla禄 a ra铆z de la presentaci贸n de la [2]. La听Comisi贸n, tras analizar los dict谩menes motivados de los Parlamentos nacionales, decidi贸 [3], indicando que esta era conforme al principio de subsidiariedad. En听mayo de听2016, catorce c谩maras de once Estados miembros emitieron una tercera 芦tarjeta amarilla禄 contra la [4]. La听Comisi贸n present贸 numerosas [5] para mantener su propuesta, considerando que no vulneraba el principio de subsidiariedad, pues la cuesti贸n de los trabajadores desplazados es, por definici贸n, transfronteriza.
La Conferencia de los 脫rganos Especializados en Asuntos de听la听Uni贸n (COSAC) es una plataforma 煤til para que los Parlamentos nacionales compartan informaci贸n relacionada con el control de la subsidiariedad. Adem谩s, la Red de Seguimiento de la Subsidiariedad, mantenida por el Comit茅 Europeo de las Regiones, facilita el intercambio de informaci贸n entre las entidades locales y regionales y las instituciones de听la听Uni贸n. Entre los miembros de dicha Red figuran Parlamentos y Gobiernos regionales con competencias legislativas, entidades locales y regionales sin competencias legislativas y asociaciones de Gobiernos locales en听la听Uni贸n. Tambi茅n est谩 abiertas a las delegaciones nacionales del Comit茅 Europeo de las Regiones y a las c谩maras de los Parlamentos nacionales.
E. Conferencia sobre el Futuro de Europa
En marzo de听2017, la Comisi贸n cre贸 un , como uno de los elementos del programa 芦Legislar mejor禄 y, en particular, del debate sobre el futuro de Europa iniciado por el del presidente de la Comisi贸n, Jean-Claude Juncker. Los听objetivos del Grupo Operativo son: 1)听formular recomendaciones sobre c贸mo aplicar mejor los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad; 2)听definir 谩mbitos pol铆ticos en los que los trabajos podr铆an volver a delegarse o devolverse definitivamente a los Estados miembros de听la听Uni贸n; y 3)听encontrar v铆as para implicar mejor a las entidades locales y regionales en la elaboraci贸n y ejecuci贸n de las pol铆ticas de听la听Uni贸n.
Sobre la base de las recomendaciones formuladas por el Grupo Operativo, la Comisi贸n public贸 su en octubre de听2018, destinado a reforzar el papel de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad en la elaboraci贸n de las pol铆ticas de听la听Uni贸n. Una听de las principales recomendaciones adoptadas del Grupo Operativo fue incorporar una plantilla para evaluar la subsidiariedad y la proporcionalidad en las orientaciones de la Comisi贸n para la mejora de la legislaci贸n y utilizarla para presentar las conclusiones de la Comisi贸n en las evaluaciones de impacto, las evaluaciones y las exposiciones de motivos.
Los principios de subsidiariedad y proporcionalidad tambi茅n figuraron en el centro de la Conferencia sobre el Futuro de Europa, tal como se recoge en la firmada por los presidentes del Parlamento, el Consejo y la Comisi贸n.
F. Control judicial
El respeto del principio de subsidiariedad puede someterse a un control 补听辫辞蝉迟别谤颈辞谤颈 (tras la adopci贸n del acto legislativo) mediante la presentaci贸n de un recurso ante el Tribunal de Justicia de听la听Uni贸n Europea, lo que tambi茅n se indica en el Protocolo. En听sus sentencias en los asuntos y , el Tribunal afirm贸 que el respeto del principio de subsidiariedad es uno de los elementos sujetos a la obligaci贸n de motivar los actos de听la听Uni贸n, con arreglo al art铆culo听296 del听TFUE. Esta obligaci贸n se satisface cuando el respeto de dicho principio queda claro en la lectura de los considerandos. En听una sentencia m谩s reciente (asunto , Philip Morris, apartado听218, el Tribunal reafirm贸 que este 芦debe verificar si el legislador de听la听Uni贸n pod铆a considerar, sobre la base de datos pormenorizados, que el objetivo perseguido por la acci贸n pretendida pod铆a alcanzarse mejor a escala de听la听Uni贸n禄. Por听lo que respecta a las garant铆as procesales y, en particular, a la obligaci贸n de motivar los actos en lo que respecta a la subsidiariedad, el Tribunal recuerda que el cumplimiento de esta obligaci贸n 芦debe apreciarse en relaci贸n no solo con el tenor literal del acto impugnado, sino tambi茅n con su contexto, as铆 como con las circunstancias de cada caso禄 (apartado听225).
Los Estados miembros podr谩n interponer recurso de anulaci贸n ante el Tribunal contra un acto legislativo por motivos de infracci贸n del principio de subsidiariedad en nombre de su Parlamento nacional o de una c谩mara del mismo, de conformidad con su ordenamiento jur铆dico. El听Comit茅 Europeo de las Regiones tambi茅n podr谩 interponer este tipo de recursos contra actos legislativos para los que el TFUE requiera su consulta.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento fue el precursor del concepto de subsidiariedad al proponer, el 14听de febrero de听1984, con ocasi贸n de la aprobaci贸n del proyecto de Tratado de听la听Uni贸n Europea, la inclusi贸n de una disposici贸n que preve铆a que, cuando el Tratado otorgara a la听Uni贸n una competencia compartida con los Estados miembros, la acci贸n de los Estados miembros podr铆a ejercerse all铆 donde听la听Uni贸n no hubiera legislado. Adem谩s, en la propuesta se destacaba que la Comunidad solo deber铆a intervenir para desempe帽ar las misiones que pudieran realizarse en com煤n de manera m谩s eficaz que si los Estados actuaran por separado.
El Parlamento Europeo reiter贸 estas propuestas en numerosas resoluciones (entre otras, las de 23听de noviembre de听1989, de 14听de diciembre de听1989, de 12听de julio de听1990, de 21听de noviembre de听1990 y de 18听de mayo de听1995), en las que record贸 su adhesi贸n al principio de subsidiariedad.
A. Acuerdos interinstitucionales
El Parlamento adopt贸 una serie de medidas para desempe帽ar su papel en virtud de los Tratados en lo que respecta a la aplicaci贸n del principio de subsidiariedad. De听conformidad con el art铆culo听43 de su Reglamento interno, 芦durante el examen de una propuesta de acto legislativo, el Parlamento prestar谩 especial atenci贸n a si dicha propuesta respeta los principios de subsidiariedad y proporcionalidad禄. La听Comisi贸n de Asuntos Jur铆dicos es la comisi贸n parlamentaria con responsabilidad horizontal para supervisar el cumplimiento del principio de subsidiariedad. En听este sentido, elabora peri贸dicamente un informe relativo a los informes anuales de la Comisi贸n sobre la subsidiariedad y la proporcionalidad.
El Consejo, el Parlamento y la Comisi贸n firmaron, el 25听de octubre de听1993, un Acuerdo Interinstitucional[6] que expresaba inequ铆vocamente la voluntad de las tres听instituciones de proseguir el camino emprendido. Con听ello se compromet铆an a respetar el principio de subsidiariedad. Este acuerdo define, mediante procedimientos que regulan la aplicaci贸n del principio de subsidiariedad, las modalidades de ejercicio de las competencias transferidas por los Tratados a las instituciones de听la听Uni贸n, con el fin de alcanzar los objetivos previstos en dichos Tratados. La听Comisi贸n se comprometi贸 a tener en cuenta el principio de subsidiariedad y a justificar y motivar su respeto; lo mismo se aplica al Parlamento y al Consejo en el marco de las competencias que les son conferidas.
Seg煤n el (que sustituye al Acuerdo de diciembre de听2003 y al Concepto com煤n interinstitucional para las evaluaciones de impacto de noviembre de听2005), la Comisi贸n debe justificar en la exposici贸n de motivos las medidas propuestas en relaci贸n con el principio de subsidiariedad y ha de tenerlo en cuenta en las evaluaciones de impacto. Adem谩s, en virtud del [7], el Parlamento y la Comisi贸n se comprometen a colaborar con los Parlamentos nacionales para que estos 煤ltimos puedan ejercer m谩s f谩cilmente su poder de control en relaci贸n con el principio de subsidiariedad.
B. Resoluciones del Parlamento Europeo
El Parlamento ya consideraba, en su [8], que el principio de subsidiariedad constitu铆a una norma jur铆dica vinculante, pero recordaba que su aplicaci贸n no deb铆a obstaculizar el ejercicio de las competencias exclusivas de听la听Uni贸n, ni tampoco utilizarse como pretexto para cuestionar el acervo comunitario. En听su [9], el Parlamento a帽ad铆a que la soluci贸n de controversias deber铆a efectuarse preferentemente en el 谩mbito pol铆tico, teniendo en cuenta al mismo tiempo las propuestas de la Convenci贸n sobre el futuro de Europa en el sentido de que los Parlamentos nacionales deber铆an disponer de un sistema de alerta r谩pida para cuestiones relacionadas con la subsidiariedad. Esta cuesti贸n se retom贸 en el Tratado de Lisboa (v茅ase m谩s arriba y v茅ase la ficha 1.3.5).
En su [10], el Parlamento celebra la asociaci贸n m谩s estrecha de los Parlamentos nacionales en el control de las propuestas legislativas a la luz de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad y propone que se investigue el modo en que podr铆an reducirse los obst谩culos a la participaci贸n de dichos Parlamentos en el mecanismo de control de la subsidiariedad.
En su [11], el Parlamento observa el fuerte incremento del n煤mero de dict谩menes motivados presentados por los Parlamentos nacionales, lo que pone de manifiesto su creciente participaci贸n en el proceso de toma de decisiones de听la听Uni贸n. Tambi茅n acoge favorablemente el inter茅s de los Parlamentos nacionales por adoptar un papel m谩s proactivo utilizando un procedimiento de 芦tarjeta verde禄. En听este sentido, recomienda utilizar plenamente los instrumentos existentes que permiten a los Parlamentos nacionales participar en el proceso legislativo sin crear nuevas estructuras institucionales y administrativas.
En su [12], el Parlamento destac贸 el papel fundamental de las autoridades locales y, en particular, de los Parlamentos regionales con competencias legislativas. Tambi茅n tom贸 nota de las recomendaciones del Grupo Operativo sobre Subsidiariedad, Proporcionalidad y 芦Hacer menos pero de forma m谩s eficiente禄, pero se帽al贸 que muchas de ellas, en particular en lo relativo al papel de los Parlamentos nacionales y a la reforma deseable del sistema de alerta temprana, ya hab铆an sido destacadas por el Parlamento.
En su [13], el Parlamento se帽al贸 que las autoridades locales y regionales aplican y utilizan aproximadamente el 70听% de la legislaci贸n de听la听Uni贸n y pidi贸 a la Comisi贸n que las involucre plenamente en sus procesos de consulta y que integre una 芦plantilla tipo禄, con el fin de evaluar la aplicaci贸n de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad a lo largo del proceso de toma de decisiones. El听Parlamento hizo hincapi茅, asimismo, en que la estructura actual del procedimiento para el mecanismo de control de la subsidiariedad obliga a las comisiones de los Parlamentos nacionales consagradas a la听Uni贸n a dedicar un tiempo excesivo a las evaluaciones t茅cnicas y jur铆dicas con plazos breves, lo que complica el objetivo de mantener un debate pol铆tico m谩s profundo sobre las pol铆ticas europeas.
听
Eeva Pavy