Il principio di sussidiariet脿
Nel quadro delle competenze non esclusive dell'Unione, il principio di sussidiariet脿, sancito dal trattato sull'Unione europea, definisce le condizioni in cui l'Unione ha una priorit脿 di azione rispetto agli Stati membri.
Base giuridica
Articolo 5, paragrafo 3, del trattato sull'Unione europea (TUE) e protocollo n. 2 sull'applicazione dei principi di sussidiariet脿 e di proporzionalit脿.
Obiettivi
Il principio di sussidiariet脿 e il principio di proporzionalit脿 disciplinano l'esercizio delle competenze dell'Unione europea. Nei settori che non sono di competenza esclusiva dell'UE, il principio di sussidiariet脿 intende proteggere la capacit脿 di decisione e di azione degli Stati membri e legittimare l'intervento dell'Unione se gli obiettivi di un'azione non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri ma possono, "a motivo della portata o degli effetti dell'azione in questione", essere conseguiti meglio a livello di Unione. L'inserimento di questo principio nei trattati europei mira quindi a portare l'esercizio delle competenze il pi霉 vicino possibile ai cittadini, conformemente al principio di prossimit脿 di cui all'.
Risultati ottenuti
A. Origine ed evoluzione storica
Il principio di sussidiariet脿 猫 stato ufficialmente sancito dal TUE, firmato nel 1992, che include un riferimento al principio sancito nel . Tuttavia, , firmato nel 1986, aveva gi脿 introdotto la regola della sussidiariet脿 nel settore dell'ambiente, pur senza menzionarla espressamente. Il Tribunale di primo grado delle Comunit脿 europee ha stabilito, nella sua , che il principio di sussidiariet脿 non costituiva, prima dell'entrata in vigore del TUE, un principio generale del diritto alla luce del quale andava sindacata la legittimit脿 degli atti comunitari.
Senza modificare la formulazione del riferimento al principio di sussidiariet脿 di cui all'articolo 5, secondo comma (secondo la nuova numerazione) del trattato CE, il , firmato nel 1997, aveva annesso al trattato CE un (in appresso "il protocollo del 1997"). L'approccio generale relativo all'applicazione del principio di sussidiariet脿, concordato precedentemente in occasione del Consiglio europeo di Edimburgo del 1992, era divenuto pertanto giuridicamente vincolante e soggetto al controllo giurisdizionale in virt霉 del protocollo sulla sussidiariet脿.
Il trattato di Lisbona recante modifiche al TUE e al trattato CE, firmato nel 2007, ha iscritto il principio di sussidiariet脿 all'articolo 5, paragrafo 3,听TUE e ha abrogato la disposizione corrispondente del trattato CE, pur riprendendone i termini. Ha inoltre aggiunto un riferimento esplicito alla dimensione regionale e locale del principio di sussidiariet脿. Inoltre, il trattato di Lisbona ha sostituito il protocollo del 1997 con un nuovo protocollo n. 2, la cui principale innovazione riguarda il ruolo dei parlamenti nazionali nel controllo del rispetto del principio di sussidiariet脿 (vedasi nota tematica听1.3.5).
B. Definizione
Il significato e la finalit脿 generali del principio di sussidiariet脿 risiedono nel riconoscimento di una certa indipendenza a un'autorit脿 subordinata rispetto a un'autorit脿 di livello superiore, segnatamente a un ente locale rispetto a un potere centrale. Si tratta dunque di una ripartizione delle competenze tra i diversi livelli di potere, principio questo che costituisce la base istituzionale degli Stati a struttura federale.
Applicato al quadro dell'UE, il principio di sussidiariet脿 funge da criterio regolatore per l'esercizio delle competenze non esclusive dell'Unione. Il principio di sussidiariet脿 esclude l'intervento dell'Unione quando una questione pu貌 essere regolata in modo efficace dagli Stati membri stessi a livello centrale, regionale o locale. Esso legittima l'Unione a esercitare i suoi poteri soltanto quando gli Stati membri non sono in grado di raggiungere gli obiettivi di un'azione prevista in misura soddisfacente e quando l'intervento a livello dell'Unione pu貌 apportare un valore aggiunto.
Conformemente all'articolo 5, paragrafo 3,听TUE, l'intervento delle istituzioni dell'Unione a norma del principio di sussidiariet脿 presuppone che siano soddisfatte tre condizioni: (a)听non si deve trattare di un settore di competenza esclusiva dell'Unione (competenza non esclusiva); (b)听gli obiettivi dell'azione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri (necessit脿); (c)听l'azione pu貌, a motivo della portata o degli effetti della stessa, essere conseguita meglio a livello di Unione (valore aggiunto).
C. Ambito di applicazione
1. Delimitazione delle competenze dell'Unione
Il principio di sussidiariet脿 si applica ai settori in cui l'Unione ha competenze non esclusive concorrenti con quelle degli Stati membri. L'entrata in vigore del trattato di Lisbona ha stabilito una delimitazione pi霉 precisa delle competenze conferite all'Unione. Infatti la parte prima, titolo I, del (firmato nel 2007 ed entrato in vigore nel 2009) classifica le competenze dell'Unione in tre categorie (competenze esclusive, competenze concorrenti e competenze di sostegno) e identifica i settori che rientrano nelle tre categorie di competenze.
2. Destinatari del principio di sussidiariet脿
Il principio di sussidiariet脿 interessa tutte le istituzioni dell'Unione e riveste un'importanza pratica soprattutto nel quadro delle procedure legislative. Il trattato di Lisbona rafforza il ruolo, rispettivamente, dei parlamenti nazionali e della Corte di giustizia nel controllo del rispetto del principio di sussidiariet脿. Con l'introduzione di un esplicito riferimento alla dimensione infranazionale del principio di sussidiariet脿, il trattato di Lisbona rafforza altres矛 il ruolo del Comitato europeo delle regioni e apre una possibilit脿, lasciata alla discrezione dei parlamenti nazionali, per quanto concerne la partecipazione dei parlamenti regionali con poteri legislativi al meccanismo di "allarme preventivo" ex ante.
D. Controllo da parte dei parlamenti nazionali
Conformemente all'articolo 5, paragrafo 3, secondo comma, e all'articolo 12, lettera b),听TUE, i parlamenti nazionali vigilano sul rispetto del principio di sussidiariet脿 secondo la procedura prevista dal protocollo n. 2. In virt霉 del suddetto meccanismo ("allarme preventivo" ex ante), ogni parlamento nazionale o ciascuna camera di uno di questi parlamenti pu貌, entro un termine di otto settimane a decorrere dalla data di trasmissione di un progetto di atto legislativo, trasmettere ai presidenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione un parere motivato che espone le ragioni per cui ritiene che il progetto in causa non sia conforme al principio di sussidiariet脿. Qualora i pareri motivati rappresentino almeno un terzo dell'insieme dei voti attribuiti ai parlamenti nazionali (un voto per camera nei parlamenti bicamerali e due voti in quelli monocamerali), il progetto deve essere riesaminato ("cartellino giallo"). L'istituzione che ha presentato il progetto di atto legislativo pu貌 decidere di mantenere il progetto, di modificarlo o di ritirarlo, motivando la propria decisione. Per quanto riguarda i progetti di atti relativi alla cooperazione di polizia o alla cooperazione giudiziaria in materia penale, tale soglia si abbassa (un quarto dei voti). Secondo la procedura legislativa ordinaria, qualora almeno la maggioranza semplice dei voti attribuiti ai parlamenti nazionali contesti la conformit脿 di una proposta legislativa rispetto al principio di sussidiariet脿 e la Commissione decida di mantenere la proposta, la questione 猫 rinviata al legislatore (Parlamento e Consiglio), che si pronuncia in prima lettura. Se il legislatore ritiene che la proposta legislativa non sia compatibile con il principio di sussidiariet脿, pu貌 respingerla deliberando a maggioranza del 55听% dei membri del Consiglio o a maggioranza dei voti espressi in seno al Parlamento europeo ("cartellino arancione").
Fino ad oggi, la procedura "cartellino giallo" 猫 stata avviata tre volte, mentre non 猫 mai stato fatto ricorso alla procedura "cartellino arancione". Nel mese di maggio 2012, per la prima volta 猫 stato estratto un "cartellino giallo" nei confronti della [1]. In totale, dodici parlamenti nazionali/camere di tali parlamenti su 40 hanno ritenuto che la proposta non fosse conforme al principio di sussidiariet脿 dal punto di vista del suo contenuto. La Commissione ha deciso di ritirare la proposta, pur ritenendo che questa non violasse il principio di sussidiariet脿. Nell'ottobre 2013 un altro "cartellino giallo" 猫 stato estratto da 14 camere di parlamenti nazionali di 11 Stati membri in seguito alla presentazione della [2]. Dopo aver analizzato i pareri motivati pervenuti dai parlamenti nazionali, la Commissione ha deciso di [3], precisando che era conforme al principio di sussidiariet脿. Nel maggio 2016 猫 stato estratto un terzo "cartellino giallo" da 14 camere di 11 Stati membri contro la [4]. La Commissione ha fornito ampie [5] a favore del mantenimento della proposta ritenendo che non violasse il principio di sussidiariet脿, in quanto la questione del distacco dei lavoratori 猫 per definizione transfrontaliera.
La Conferenza degli organi parlamentari specializzati negli affari dell'Unione dei parlamenti dell'Unione europea (COSAC) funge da utile piattaforma per consentire ai parlamenti nazionali di condividere informazioni relative al controllo della sussidiariet脿. Inoltre, la rete di controllo della sussidiariet脿 gestita dal Comitato europeo delle regioni facilita lo scambio di informazioni tra gli enti locali e regionali e le istituzioni dell'UE. Tra i membri della rete figurano i parlamenti regionali e i governi con poteri legislativi, gli enti locali e regionali privi di poteri legislativi e le associazioni di enti locali dell'UE. 脠 inoltre aperta alle delegazioni nazionali del Comitato europeo delle regioni nonch茅 alle camere dei parlamenti nazionali.
E. Conferenza sul futuro dell'Europa
Nel marzo 2017, la Commissione ha istituito una nel quadro dell'agenda "Legiferare meglio" e, in particolare, del dibattito sul futuro dell'Europa avviato dal del presidente della Commissione Juncker. Tale task force mira a 1) formulare raccomandazioni sulle modalit脿 con cui applicare meglio i principi di sussidiariet脿 e proporzionalit脿; 2) individuare i settori strategici in cui l'azione potrebbe essere nuovamente delegata o definitivamente restituita ai paesi dell'UE; e 3) trovare soluzioni per migliorare il coinvolgimento degli enti locali e regionali nell'elaborazione e nell'attuazione delle politiche dell'Unione.
Sulla base delle raccomandazioni formulate dalla task force, nell'ottobre 2018 la Commissione ha pubblicato il suo , volto a rafforzare il ruolo dei principi di sussidiariet脿 e proporzionalit脿 nell'elaborazione delle politiche dell'UE. Una delle principali raccomandazioni della task force prese in considerazione era quella di includere una griglia di valutazione della sussidiariet脿 e della proporzionalit脿 negli orientamenti della Commissione per legiferare meglio e di utilizzarla per presentare le conclusioni della Commissione nelle valutazioni d'impatto, nelle valutazioni e nelle relazioni.
I principi di sussidiariet脿 e proporzionalit脿 sono stati al centro della Conferenza sul futuro dell'Europa, come indicato nella firmata dai Presidenti del Parlamento, del Consiglio e della Commissione.
F. Controllo giurisdizionale
Il rispetto del principio di sussidiariet脿 猫 suscettibile di un controllo a posteriori (dopo l'adozione dell'atto legislativo) attraverso un ricorso giurisdizionale alla Corte di giustizia dell'Unione europea, come precisato anche dal protocollo. Tuttavia, l'attuazione di questo principio accorda alle istituzioni dell'Unione un ampio margine discrezionale. Nelle sue sentenze relative alle cause e , la Corte ha stabilito che il rispetto del principio di sussidiariet脿 figura tra le circostanze soggette all'obbligo di motivazione di cui all'articolo 296听TFUE. Tale obbligo 猫 gi脿 soddisfatto quando il rispetto del principio si evince dall'insieme dei considerando. In una sentenza pi霉 recente (, Philipp Morris, punto 218), la Corte ha ribadito che essa deve verificare "se il legislatore dell'Unione poteva ritenere, sulla base di elementi circostanziati, che l'obiettivo perseguito dall'azione considerata potesse essere meglio realizzato a livello dell'Unione". Per quanto riguarda le garanzie procedurali e, in particolare, l'obbligo di motivazione in ordine alla sussidiariet脿, la Corte ha ricordato che il rispetto di tale obbligo "deve essere valutato non soltanto con riferimento alla lettera dell'atto contestato, ma anche del suo contesto e delle circostanze del caso di specie" (punto 225).
Gli Stati membri possono proporre ricorsi di annullamento dinanzi alla Corte contro un atto legislativo per violazione del principio di sussidiariet脿, a nome del loro parlamenti nazionali o di una camera degli stessi, in conformit脿 con il loro ordinamento giuridico interno. Lo stesso ricorso pu貌 essere proposto dal Comitato europeo delle regioni contro atti legislativi per l'adozione dei quali il TFUE richiede la sua consultazione.
Ruolo del Parlamento europeo
Il Parlamento 猫 stato fautore del concetto di sussidiariet脿 allorch茅, il 14 febbraio 1984, con l'adozione del progetto di trattato sull'Unione europea, ha proposto una disposizione in base alla quale, nei casi in cui il trattato attribuisce all'Unione una competenza concorrente con quella degli Stati membri, questi ultimi possono agire laddove l'Unione non abbia adottato atti normativi. Inoltre, la proposta sottolinea che l'Unione pu貌 assumere soltanto quei compiti che possono essere portati a compimento pi霉 efficacemente con un intervento comune rispetto a quando gli Stati operano separatamente.
Il Parlamento europeo ha ripreso queste proposte in numerose risoluzioni (ad esempio le risoluzioni del 23 novembre 1989, del 14 dicembre 1989, del 12 luglio 1990, del 21听novembre听1990 e del 18 maggio 1995), in cui rammenta la sua adesione al principio di sussidiariet脿.
A. Accordi interistituzionali
Il Parlamento ha approvato una serie di misure al fine di svolgere il proprio ruolo nel quadro dei trattati per quanto riguarda l'applicazione del principio di sussidiariet脿. Il regolamento del Parlamento stabilisce al suo articolo 43 che "durante l'esame di una proposta di atto legislativo il Parlamento verifica con particolare attenzione se essa rispetti i principi di sussidiariet脿 e di proporzionalit脿". La commissione giuridica 猫 la commissione parlamentare con competenza orizzontale per il controllo della conformit脿 al principio di sussidiariet脿. In tal senso, essa elabora periodicamente una relazione sulle relazioni annuali della Commissione in materia di sussidiariet脿 e proporzionalit脿.
Il 25 ottobre 1993, il Consiglio, il Parlamento e la Commissione hanno firmato un accordo interistituzionale[6] con il quale le tre istituzioni hanno chiaramente espresso la volont脿 di avanzare risolutamente in questa direzione e di impegnarsi cos矛 a rispettare il principio di sussidiariet脿. L'accordo definisce, attraverso procedure che disciplinano l'applicazione del principio di sussidiariet脿, le modalit脿 di esercizio delle competenze devolute alle istituzioni dell'Unione dai trattati, in modo che possano essere realizzati gli obiettivi da questi previsti. La Commissione si 猫 impegnata a tenere conto del principio di sussidiariet脿 e a dimostrarne il rispetto; lo stesso vale per il Parlamento e il Consiglio nel quadro delle competenze loro conferite.
In base all' (che sostituisce l'accordo del dicembre 2003 e l'approccio interistituzionale comune per le valutazioni d'impatto del novembre 2005), la Commissione deve giustificare le misure proposte, nella relazione che le accompagna, con riferimento al principio di sussidiariet脿 e tenere conto di tale principio nelle sue valutazioni d'impatto. Inoltre, in virt霉 dell'[7], il Parlamento e la Commissione si impegnano a cooperare con i parlamenti nazionali per agevolare l'esercizio, da parte di questi ultimi, del loro potere di controllo legato al principio di sussidiariet脿.
B. Risoluzioni del Parlamento europeo
Gi脿 nella sua [8], il Parlamento europeo ha sottolineato il carattere giuridico vincolante del principio di sussidiariet脿, ricordando che la sua applicazione non dovrebbe impedire l'esercizio delle competenze esclusive dell'Unione n茅 mettere in discussione l'acquis comunitario. Nella sua [9], il Parlamento ha aggiunto che la risoluzione delle controversie dovrebbe avvenire preferibilmente a livello politico, prendendo atto nel contempo delle proposte formulate dalla Convenzione sul futuro dell'Europa in relazione all'introduzione di un meccanismo di "allarme preventivo" in materia di sussidiariet脿 da parte dei parlamenti nazionali, meccanismo questo che 猫 stato effettivamente ripreso dal trattato di Lisbona (si veda pi霉 sopra e 1.3.5).
Nella sua [10], il Parlamento ha accolto con favore la pi霉 intensa partecipazione dei parlamenti nazionali per quanto riguarda il controllo delle proposte legislative alla luce dei principi di sussidiariet脿 e di proporzionalit脿 e ha proposto che fossero esaminati i mezzi per eliminare eventuali ostacoli che impediscono la partecipazione dei parlamenti nazionali al meccanismo di controllo della sussidiariet脿.
Nella sua [11], il Parlamento ha preso atto del netto incremento del numero di pareri motivati presentati dai parlamenti nazionali, il che dimostra la loro crescente partecipazione al processo decisionale dell'Unione. Si 猫 altres矛 compiaciuto dell'interesse dimostrato dai parlamenti nazionali a svolgere un ruolo pi霉 proattivo attraverso il ricorso a una procedura del "cartellino verde". In tal senso, ha esortato ad avvalersi pienamente degli strumenti esistenti che consentono ai parlamenti nazionali di partecipare al processo legislativo, evitando di creare nuove strutture istituzionali e amministrative.
Nella sua [12], il Parlamento ha messo in evidenza il ruolo fondamentale delle autorit脿 locali e, in particolare, dei parlamenti regionali dotati di poteri legislativi. Ha inoltre preso atto delle raccomandazioni formulate dalla task force per la sussidiariet脿 e la proporzionalit脿 e per "Fare meno in modo pi霉 efficiente", pur sottolineando che molte di tali raccomandazioni, in particolare con riferimento al ruolo dei parlamenti nazionali e alla necessit脿 di riformare il sistema di allarme preventivo, erano gi脿 state evidenziate dal Parlamento.
Nella sua [13], il Parlamento ha sottolineato che gli enti locali e regionali attuano ed applicano circa il 70 % della legislazione dell'UE e ha invitato la Commissione a migliorare il loro coinvolgimento nei suoi processi di consultazione nonch茅 a integrare la "griglia-tipo", al fine di valutare l'applicazione dei principi di sussidiariet脿 e proporzionalit脿 durante l'intero processo decisionale. Il Parlamento ha inoltre evidenziato che l'attuale struttura della procedura per il meccanismo di controllo della sussidiariet脿 costringe i parlamenti nazionali a investire una quantit脿 eccessiva di tempo nelle valutazioni tecniche e giuridiche con scadenze brevi, fatto che complica il conseguimento dell'obiettivo di tenere un dibattito politico maggiormente approfondito sulla politica europea.
听
Eeva Pavy