Εκτέλεση του προϋπολογισμού
Η Επιτροπή είναι αρμόδια για την εκτέλεση του προϋπολογισμού σε συνεργασία με τα κράτη μέλη, υπό τον πολιτικό έλεγχο του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου.
Νομική βάση
- Άρθρα 290, 291, 317, 318, 319, 321, 322 και 323 της (ΣΛΕΕ) και άρθρο 179 της Συνθήκης Ευρατόμ·
- Ο δημοσιονομικός κανονισμός, δηλ. ο του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 18ηςΙουλίου 2018, σχετικά με τους δημοσιονομικούς κανόνες που εφαρμόζονται στον γενικό προϋπολογισμό της Ένωσης·
- Η , της 16ης Δεκεμβρίου 2020, μεταξύ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής για τη δημοσιονομική πειθαρχία, τη συνεργασία σε δημοσιονομικά θέματα και τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση, καθώς και για τους νέους ίδιους πόρους, συμπεριλαμβανομένου ενός χάρτη πορείας για την εισαγωγή νέων ιδίων πόρων.
Στόχος
Η Επιτροπή είναι αρμόδια για την εκτέλεση του προϋπολογισμού ως προς τα έσοδα και τις δαπάνες, σύμφωνα με τις Συνθήκες και με τις διατάξεις και τις οδηγίες που ορίζονται στον δημοσιονομικό κανονισμό, και εντός των ορίων των εγκεκριμένων πιστώσεων (1.4.3).
Τα κράτη μέλη συνεργάζονται με την Επιτροπή προκειμένου οι πιστώσεις να χρησιμοποιούνται σύμφωνα με τις αρχές της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης, ήτοι τις αρχές της οικονομίας, της αποτελεσματικότητας και της αποδοτικότητας.
Πειγαφή
1. Βασικός μηχανισμός
Η εκτέλεση του προϋπολογισμού περιλαμβάνει δύο βασικές λειτουργίες: αναλήψεις υποχρεώσεων ακολουθούμενες από πληρωμές. Όσον αφορά τις αναλήψεις υποχρεώσεων για δαπάνες, λαμβάνεται απόφαση για τη χρησιμοποίηση συγκεκριμένου ποσού από καθορισμένη γραμμή του προϋπολογισμού για τη χρηματοδότηση συγκεκριμένης δραστηριότητας. Μόλις καθοριστούν οι αντίστοιχες νομικές υποχρεώσεις (π.χ.συμβάσεις) και παρασχεθούν οι αιτηθείσες υπηρεσίες ή εργασίες, ή παραδοθούν οι παραγγελθείσες προμήθειες, πραγματοποιείται έγκριση των δαπανών και πληρωμή των οφειλόμενων ποσών.
2. Μέθοδοι εκτέλεσης
Η Επιτροπή δύναται να εκτελεί τον προϋπολογισμό με έναν από τους ακόλουθους τρόπους:
- απευθείας («άμεση διαχείριση») από τα τμήματά της, ή μέσω εκτελεστικών οργανισμών·
- υπό καθεστώς επιμερισμένης διαχείρισης με τα κράτη μέλη («επιμερισμένη διαχείριση»)·
- έμμεσα («έμμεση διαχείριση»), αναθέτοντας καθήκοντα εκτέλεσης του προϋπολογισμού σε φορείς και πρόσωπα, π.χ.τρίτες χώρες, διεθνείς και άλλους οργανισμούς.
Στην πράξη, περίπου το 70% του προϋπολογισμού δαπανάται υπό «επιμερισμένη διαχείριση» (όπου τα κράτη μέλη είναι υπεύθυνα για την κατανομή των πόρων και τη διαχείριση των δαπανών), γύρω στο 20% υπό «άμεση διαχείριση» από την Επιτροπή ή τους εκτελεστικούς οργανισμούς της και το υπόλοιπο 10% υπό «έμμεση διαχείριση» [1].
Το παρέχει πληροφορίες σχετικά με τους δικαιούχους κεφαλαίων που διαχειρίζεται άμεσα η Επιτροπή. Από την άλλη πλευρά, κάθε κράτος μέλος έχει την ευθύνη να δημοσιοποιεί στοιχεία που αφορούν τους δικαιούχους των κονδυλίων που ελέγχει στο πλαίσιο έμμεσης και επιμερισμένης διαχείρισης.
Το άρθρο 317 ΣΛΕΕ ορίζει ότι η Επιτροπή πρέπει να εκτελεί τον προϋπολογισμό σε συνεργασία με τα κράτη μέλη και ότι οι ρυθμίσεις που θεσπίζονται δυνάμει του άρθρου 322 ΣΛΕΕ θα πρέπει να προβλέπουν τις υποχρεώσεις των κρατών μελών για τη διενέργεια λογιστικών και άλλων ελέγχων κατά την εκτέλεση του προϋπολογισμού καθώς και τις απορρέουσες ευθύνες.
Επιπλέον, στο ευρύτερο πλαίσιο της εφαρμογής της νομοθεσίας της ΕΕ, τα άρθρα 290 και 291 της ΣΛΕΕ ορίζουν τους κανόνες που διέπουν τις κατ' εξουσιοδότηση και εκτελεστικές αρμοδιότητες που ανατίθενται στην Επιτροπή, και ειδικότερα τον έλεγχο που ασκείται εν προκειμένω στην Επιτροπή από τα κράτη μέλη, το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο.
Σύμφωνα με το άρθρο 290 ΣΛΕΕ, με νομοθετική πράξη μπορεί να ανατίθεται στην Επιτροπή η εξουσία έκδοσης μη νομοθετικών πράξεων που συμπληρώνουν «ορισμένα μη ουσιώδη στοιχεία της νομοθετικής πράξης». Το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο έχουν το δικαίωμα να ανακαλέσουν αυτή την ανάθεση εξουσιών στην Επιτροπή, ή να εκφράσουν αντιρρήσεις, κι έτσι να εμποδίσουν τη θέση σε ισχύ της νομοθετικής πράξης.
Το άρθρο 291 ΣΛΕΕ ρυθμίζει τις εκτελεστικές αρμοδιότητες που ανατίθενται στην Επιτροπή. Επιπλέον, ενώ στο άρθρο 291 παράγραφος 1 ορίζεται ότι τα κράτη μέλη είναι αρμόδια για τη θέσπιση όλων των μέτρων εσωτερικού δικαίου που είναι αναγκαία για την εφαρμογή των νομικά δεσμευτικών πράξεων της Ένωσης, στο άρθρο 291 παράγραφος 2 προβλέπεται ότι οι πράξεις αυτές αναθέτουν εκτελεστικές αρμοδιότητες στην Επιτροπή ή, στην περίπτωση των άρθρων 24 και 26 της (ΣΕΕ), στο Συμβούλιο, όταν «απαιτούνται ενιαίες προϋποθέσεις για την εκτέλεση των νομικά δεσμευτικών πράξεων της Ένωσης». Σύμφωνα με το άρθρο 291 παράγραφος 3 ΣΛΕΕ, το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, θεσπίζουν, μέσω κανονισμών, τους κανόνες σχετικά με τους τρόπους ελέγχου της άσκησης των εκτελεστικών αρμοδιοτήτων από την Επιτροπή.
Μια νέα διοργανική συμφωνία για τη δημοσιονομική πειθαρχία, τη συνεργασία σε δημοσιονομικά θέματα και τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση καθώς και τους νέους ιδίους πόρους, συμπεριλαμβανομένου ενός οδικού χάρτη για την εισαγωγή νέων ιδίων πόρων, συμφωνήθηκε από τα θεσμικά όργανα το 2020. Ο κανονισμός αυτός, ο οποίος εγκρίθηκε παράλληλα με τον για την περίοδο 2021-2027, δεν αποσκοπεί μόνο στη διασφάλιση της συνεχούς συνεργασίας μεταξύ των θεσμικών οργάνων σε δημοσιονομικά θέματα, αλλά και στη βελτίωση της ετήσιας διαδικασίας του προϋπολογισμού της Ένωσης και, μέσω του χάρτη πορείας που παρατίθεται σε παράρτημα, στη διευκόλυνση της εισαγωγής νέων ιδίων πόρων για την ΕΕ στο πλαίσιο του παρόντος ΠΔΠ.
Το άρθρο 291 ΣΛΕΕ συμπληρώνεται από τον του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 16ης Φεβρουαρίου 2011, για τη θέσπιση κανόνων και γενικών αρχών σχετικά με τους τρόπους ελέγχου από τα κράτη μέλη της άσκησης των εκτελεστικών αρμοδιοτήτων από την Επιτροπή. Ο έλεγχος αυτός ασκείται από επιτροπές που αποτελούνται από εκπροσώπους των κρατών μελών και προεδρεύονται από εκπρόσωπο της Επιτροπής. Ο κανονισμός ορίζει δύο νέους τύπους διαδικασίας που εφαρμόζονται ανάλογα με το πεδίο εφαρμογής της σχετικής πράξης: σύμφωνα με τη διαδικασία εξέτασης, η Επιτροπή δεν μπορεί να εγκρίνει το μέτρο εάν η γνωμοδότηση της επιτροπής είναι αρνητική· σύμφωνα με τη συμβουλευτική διαδικασία, η Επιτροπή είναι υποχρεωμένη να λαμβάνει «ιδιαιτέρως» υπόψη τα συμπεράσματα της επιτροπής, αλλά δεν δεσμεύεται από τη γνωμοδότηση.
Η πλημμελής εκτέλεση του προϋπολογισμού από τα κράτη μέλη οδηγεί στην επιβολή κυρώσεων μέσω της διαδικασίας εκκαθάρισης των λογαριασμών και των ελέγχων επιλεξιμότητας, στο πλαίσιο των οποίων πραγματοποιούνται διορθώσεις στα έσοδα των κυβερνήσεων των κρατών μελών από τον προϋπολογισμό της ΕΕ με την επιστροφή αχρεωστήτως καταβληθέντων ποσών, κατόπιν ελέγχων που διενεργούνται από την Επιτροπή και το Ελεγκτικό Συνέδριο. Οι αποφάσεις που αφορούν αυτές τις διορθώσεις λαμβάνονται από την Επιτροπή σύμφωνα με τις προαναφερθείσες διαδικασίες που διέπουν την άσκηση των εκτελεστικών αρμοδιοτήτων (1.4.5).
Ως εκ τούτου, η εκτέλεση του προϋπολογισμού εξετάζεται τακτικά από το Ελεγκτικό Συνέδριο (1.3.12). Ορισμένοι τομείς έχουν επανειλημμένα αποτελέσει αντικείμενο επικρίσεων στις εκθέσεις του.
3. Κανόνες εκτέλεσης
Ο δημοσιονομικός κανονισμός, δυνάμει του άρθρου 322 ΣΛΕΕ, περιλαμβάνει όλες τις αρχές και τους κανόνες που διέπουν την εκτέλεση του προϋπολογισμού. Έχει οριζόντιο χαρακτήρα, υπό την έννοια ότι εφαρμόζεται σε όλους τους τομείς δαπανών και στο σύνολο των εσόδων. Επιπλέον κανόνες που εφαρμόζονται στην εκτέλεση του προϋπολογισμού απαντώνται στους τομεακούς κανονισμούς που καλύπτουν συγκεκριμένες πολιτικές τηςΕΕ.
Ο τρέχων δημοσιονομικός κανονισμός εγκρίθηκε τον Ιούλιο του 2018 και τέθηκε σε ισχύ στις 2Αυγούστου2018. Ωστόσο, οι περισσότερες διατάξεις του εν λόγω νέου κανονισμού που αφορούν την εκτέλεση των διοικητικών πιστώσεων των θεσμικών οργάνων της Ένωσης τέθηκαν σε ισχύ μόνο από την 1η Ιανουαρίου 2019 [2].
Το κύριο εργαλείο της Επιτροπής για την εκτέλεση του προϋπολογισμού και την παρακολούθηση της εκτέλεσής του είναι το μηχανογραφημένο λογιστικό της σύστημα ABAC (λογιστική σε δεδουλευμένη βάση). Η Επιτροπή έχει λάβει μέτρα για να πληροί τα υψηλότερα διεθνή λογιστικά πρότυπα, ιδίως τα διεθνή λογιστικά πρότυπα του δημόσιου τομέα (IPSAS) που έχει θέσει η Διεθνής Ομοσπονδία Λογιστών (IFAC). Σημαντική πτυχή της εκτέλεσης του προϋπολογισμού συνιστά η συμμόρφωση προς τη νομοθεσία της Ένωσης που εφαρμόζεται στις συμβάσεις δημοσίων προμηθειών (προμήθειες, έργα και υπηρεσίες 2.1.10). Επιπλέον, το σύστημα έγκαιρου εντοπισμού και αποκλεισμού (EDES) ενισχύει την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης. Επιτρέπει τον έγκαιρο εντοπισμό, τον αποκλεισμό και την επιβολή χρηματικής ποινής εις βάρος αναξιόπιστων προσώπων και οντοτήτων που ζητούν κονδύλια της ΕΕ ή έχουν αναλάβει νομικές δεσμεύσεις έναντι της Επιτροπής ή άλλων θεσμικών οργάνων [3].
Ο ρόλος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου
Η αλληλεπίδραση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου με τον προϋπολογισμό είναι διττή:
- ως ένα από τα δύο σκέλη της αρμόδιας για τον προϋπολογισμό αρχής, συνεγκρίνει τις πιστώσεις του προϋπολογισμού για το εκάστοτε επόμενο έτος·
- μέσω της ετήσιας διαδικασίας απαλλαγής, ελέγχει την εκτέλεση του προϋπολογισμού κατά το εκάστοτε προηγούμενο έτος.
Με τη διαδικασία του προϋπολογισμού, το Κοινοβούλιο ασκεί μια «εκ των προτέρων» επιρροή στην εκτέλεση του προϋπολογισμού της ΕΕ μέσω των τροποποιήσεων που πραγματοποιούνται και των αποφάσεων που λαμβάνονται στο πλαίσιο της διαδικασίας του προϋπολογισμού (1.2.5) για την κατανομή των κονδυλίων.
Εάν έχει αμφιβολίες ως προς την αιτιολόγηση των δαπανών ή την ικανότητα της Επιτροπής να τις εκτελέσει, το Κοινοβούλιο μπορεί να αποφασίσει να κάνει χρήση του μηχανισμού αποθεματικού του προϋπολογισμού, τοποθετώντας τα κονδύλια που ζητούνται στο αποθεματικό έως ότου η Επιτροπή παράσχει τα κατάλληλα αποδεικτικά στοιχεία στο πλαίσιο αίτησης μεταφοράς κεφαλαίων από το αποθεματικό. Οι προτάσεις μεταφοράς πιστώσεων πρέπει να λάβουν την έγκριση τόσο του Κοινοβουλίου όσο και του Συμβουλίου. Η εκτέλεση των πιστώσεων δεν είναι δυνατή εάν δεν μεταφερθούν προηγουμένως από το αποθεματικό στην αντίστοιχη γραμμή του προϋπολογισμού.
Η διαδικασία απαλλαγής (1.4.5) επιτρέπει στο Κοινοβούλιο να ασκεί έλεγχο επί της εκτέλεσης του τρέχοντος προϋπολογισμού. Μολονότι τα περισσότερα ζητήματα που τίθενται αφορούν την περίοδο απαλλαγής (συνήθως του προηγούμενου έτους), πολλά ερωτήματα που υποβάλλονται στην Επιτροπή από την Επιτροπή Ελέγχου του Προϋπολογισμού του Κοινοβουλίου — στο πλαίσιο της διαδικασίας απαλλαγής — αφορούν την εκτέλεση του τρέχοντος προϋπολογισμού. Το ψήφισμα για την απαλλαγή, το οποίο αποτελεί αναπόσπαστο μέρος της απόφασης σχετικά με τη χορήγηση απαλλαγής, περιέχει πολλές υποχρεώσεις και συστάσεις που απευθύνονται στην Επιτροπή και τους λοιπούς οργανισμούς που συμμετέχουν στην εκτέλεση του προϋπολογισμού.
Σύμφωνα με τη Συνθήκη της Λισαβόνας, το Κοινοβούλιο, μαζί με το Συμβούλιο, είναι αρμόδια να θεσπίζουν «τους δημοσιονομικούς κανονισμούς που ρυθμίζουν ιδίως τις πρακτικές λεπτομέρειες κατάρτισης και εκτέλεσης του προϋπολογισμού και παρουσίασης και ελέγχου των λογαριασμών» (άρθρο 322 παράγραφος 1 ΣΛΕΕ).
Επιπλέον, σχεδόν σε όλους τους τομείς πολιτικής, το Κοινοβούλιο επηρεάζει την εκτέλεση του προϋπολογισμού μέσω των νομοθετικών και μη νομοθετικών δραστηριοτήτων του, π.χ.μέσω εκθέσεων και ψηφισμάτων ή απλώς μέσω της υποβολής προφορικών ή γραπτών ερωτήσεων στην Επιτροπή.
Κατά τα τελευταία έτη, το Κοινοβούλιο ενίσχυσε τον πολιτικό του έλεγχο επί της Επιτροπής εισάγοντας μηχανισμούς που παρέχουν τη δυνατότητα ανταλλαγής πληροφοριών σχετικά με την εκτέλεση των πιστώσεων και το ύψος των εκκρεμών αναλήψεων υποχρεώσεων (δηλαδή των νομικών δεσμεύσεων που δεν έχουν υλοποιηθεί με την πληρωμή). Οι τελευταίες μπορούν να αποτελέσουν πρόβλημα εάν συσσωρευθούν για μεγάλα χρονικά διαστήματα και, για τον λόγο αυτόν, το Κοινοβούλιο πιέζει την Επιτροπή να τηρεί αυτές τις αναλήψεις υποχρεώσεων υπό έλεγχο.
Αναπτύσσονται νέα εργαλεία με στόχο να καταστήσουν δυνατή την καλύτερη παρακολούθηση της διαδικασίας εκτέλεσης και να βελτιώσουν την οικονομική αποδοτικότητα των προγραμμάτων της ΕΕ. Για τον σκοπό αυτόν, το Κοινοβούλιο ζητεί να υποβάλλονται δελτία δραστηριότητας υψηλής ποιότητας (που θα εκπονούνται από την Επιτροπή στο πλαίσιο των εγγράφων εργασίας της για το προσχέδιο του γενικού προϋπολογισμού) καθώς και τακτικές αναλύσεις κόστους-αποτελεσματικότητας των προγραμμάτων τηςΕΕ.
Για περισσότερες πληροφορίες σχετικά με το θέμα αυτό, επισκεφθείτε τον ιστότοπο της Επιτροπής Προϋπολογισμών.
Stefan Schulz