Uitvoering van de begroting
De Commissie is verantwoordelijk voor de uitvoering van de begroting, in samenwerking met de lidstaten, maar is onderworpen aan de politieke controle van het Europees Parlement.
Rechtsgrond
- De artikelen听290 en听291, 317听t/m听319 en 321听t/m听323 van het (VWEU), en artikel听179 van het Euratom-Verdrag;
- het Financieel Reglement, d.i. van het Europees Parlement en de Raad van 18听juli 2018 tot vaststelling van de financi毛le regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie;
- het tussen het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en de Europese Commissie betreffende begrotingsdiscipline, samenwerking in begrotingszaken en goed financieel beheer, alsmede betreffende nieuwe eigen middelen, met inbegrip van een routekaart voor de invoering van nieuwe eigen middelen.
Doelstelling
De Commissie is verantwoordelijk voor de uitvoering van de ontvangsten- en uitgavenposten op de begroting overeenkomstig de Verdragen en de bepalingen en voorschriften van het Financieel Reglement, en binnen de grenzen van de goedgekeurde kredieten (1.4.3).
De lidstaten werken met de Commissie samen om ervoor te zorgen dat de toegekende kredieten volgens de beginselen van goed financieel beheer worden gebruikt, d.w.z. zuinig, doelmatig en doeltreffend.
Omschrijving
A. Basismechanisme
De uitvoering van de begroting omvat twee belangrijke handelingen: vastleggingen, gevolgd door betalingen. Een vastlegging houdt in dat een besluit wordt genomen om een bepaald bedrag uit een specifieke begrotingslijn in te zetten voor de financiering van een specifieke activiteit. Zodra de bijbehorende wettelijke verplichtingen (bijvoorbeeld contracten) zijn vastgesteld en de gevraagde diensten zijn geleverd, de gevraagde werken zijn uitgevoerd of de bestelde goederen zijn geleverd, wordt toestemming gegeven voor de uitgave en wordt de betaling verricht.
B. Wijze van uitvoering
De Commissie kan de begroting op een van de volgende wijzen uitvoeren:
- rechtstreeks door haar eigen diensten of via uitvoerende agentschappen (鈥渞echtstreeks beheer鈥�);
- in gedeeld beheer met de lidstaten (鈥済edeeld beheer鈥�);
- indirect, door begrotingsuitvoeringstaken toe te vertrouwen aan entiteiten en personen, bijvoorbeeld derde landen, internationale organisaties, enz. (鈥渋ndirect beheer鈥�).
In de praktijk wordt zo鈥檔 70听% van de begroting uitgegeven in 鈥済edeeld beheer鈥�, waarbij de lidstaten de middelen verdelen en de uitgaven beheren, ongeveer 20听% in 鈥渞echtstreeks beheer鈥� door de Commissie of haar uitvoerende agentschappen en de resterende 10听% in 鈥渋ndirect beheer鈥�[1].
Het levert informatie over de ontvangers van middelen die rechtstreeks door de Commissie worden beheerd. Anderzijds is elke lidstaat verantwoordelijk voor het publiceren van gegevens over de ontvangers van de middelen die hij in het kader van indirect en gedeeld beheer toekent.
In artikel听317 van het VWEU is bepaald dat de Commissie de begroting in samenwerking met de lidstaten moet uitvoeren en dat in de ter uitvoering van artikel听322 van het VWEU vastgestelde verordeningen de met de uitvoering van de begroting verband houdende controle- en auditverplichtingen van de lidstaten en de daaruit voortvloeiende verantwoordelijkheden moeten worden vastgesteld.
Verder bevatten de artikelen听290 en听291 van het VWEU in de bredere context van de uitvoering van de EU-wetgeving bepalingen ter regeling van de aan de Commissie toegekende gedelegeerde en uitvoeringsbevoegdheden en in het bijzonder van de controle die de lidstaten, de Raad en het Europees Parlement in dit verband op de Commissie uitoefenen.
Overeenkomstig artikel听290 van het VWEU kan in een wetgevingshandeling aan de Commissie de bevoegdheid worden overgedragen niet-wetgevingshandelingen vast te stellen ter aanvulling van 鈥渂epaalde niet-essenti毛le onderdelen van de wetgevingshandeling鈥�. Het Parlement en de Raad hebben het recht om een dergelijke bevoegdheidsdelegatie aan de Commissie in te trekken of hiertegen bezwaar te maken, zodat zij niet in werking kan treden.
In artikel听291 van het VWEU worden de aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden geregeld. Terwijl in artikel听291, lid听1, is bepaald dat de lidstaten alle maatregelen van intern recht nemen die nodig zijn ter uitvoering van de juridisch bindende handelingen van de Unie, is in artikel听291, lid听2, bepaald dat 鈥渋ndien het nodig is dat juridisch bindende handelingen van de Unie volgens eenvormige voorwaarden worden uitgevoerd鈥�, bij die handelingen aan de Commissie of, in de in de artikelen听24 en听26 van het (VEU) bepaalde gevallen, aan de Raad uitvoeringsbevoegdheden worden toegekend. Overeenkomstig artikel听291, lid听3, van het VWEU leggen het Parlement en de Raad bij verordeningen de voorschriften vast voor de wijze waarop de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie wordt gecontroleerd.
Een nieuw Interinstitutioneel Akkoord betreffende begrotingsdiscipline, samenwerking in begrotingszaken en goed financieel beheer, alsmede betreffende nieuwe eigen middelen, met inbegrip van een routekaart voor de invoering van nieuwe eigen middelen is door de instellingen overeengekomen in 2020. De bedoeling met dit akkoord, dat is goedgekeurd parallel aan de voor 2021-2027, is niet alleen om de voortgezette samenwerking tussen de instellingen op begrotingsgebied te waarborgen, maar ook om de jaarlijkse begrotingsprocedure van de Unie te verbeteren en, door middel van een in een bijlage vastgestelde routekaart, de invoering van nieuwe eigen middelen voor de EU in het kader van dit MFK te vergemakkelijken.
Artikel听291 van het VWEU is aangevuld met van het Europees Parlement en de Raad van 16听februari 2011 tot vaststelling van de algemene voorschriften en beginselen die van toepassing zijn op de wijze waarop de lidstaten de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie controleren. Deze controle wordt uitgeoefend door comit茅s bestaande uit vertegenwoordigers van de lidstaten en voorgezeten door een vertegenwoordiger van de Commissie. Bij deze verordening worden twee nieuwe soorten procedures vastgesteld, die afhankelijk van de strekking van de handeling in kwestie van toepassing zijn: in het kader van de onderzoeksprocedure kan de Commissie de maatregel niet vaststellen indien het comit茅 een negatief advies heeft uitgebracht; in het kader van de raadplegingsprocedure moet de Commissie 鈥渮o veel mogelijk鈥� rekening houden met de conclusies van het comit茅, maar is zij niet gebonden door het advies.
Lidstaten die de begroting onjuist uitvoeren, worden bestraft in het kader van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen en in het kader van de subsidiabiliteitscontroles: na controles door de Commissie en de Rekenkamer worden de ontvangsten die de nationale regeringen uit de EU-begroting ontvangen, gecompenseerd door een verzoek om terugbetaling van middelen die ten onrechte zijn toegewezen. Besluiten over dergelijke correcties worden genomen door de Commissie, overeenkomstig de bovengenoemde procedures voor de uitoefening van uitvoeringsbevoegdheden (1.4.5).
De uitvoering van de begroting wordt dus regelmatig onderzocht door de Rekenkamer (1.3.12). Bepaalde sectoren zijn in haar verslagen herhaaldelijk bekritiseerd.
C. Uitvoeringsregels
Alle beginselen en regels die voor de uitvoering van de begroting gelden, zijn vervat in het Financieel Reglement, dat gebaseerd is op artikel 322 VWEU. Dit heeft een horizontaal karakter, wat betekent dat het geldt voor alle uitgaven en alle ontvangsten. Nadere regels voor de uitvoering van de begroting zijn te vinden in sectorale verordeningen met betrekking tot specifieke EU-beleidsmaatregelen.
Het huidige Financieel Reglement is in december听2018 vastgesteld en op 2听augustus 2018 in werking getreden. Zowat alle bepalingen ervan die betrekking hebben op de tenuitvoerlegging van de huishoudelijke kredieten van de instellingen van de Unie, zijn evenwel pas van toepassing geworden op 1听januari 2019[2].
Het belangrijkste instrument van de Commissie voor de uitvoering van de begroting en de controle daarop is het geautomatiseerde boekhoudsysteem op transactiebasis ABAC (accruals-based听accounting). De Commissie heeft maatregelen genomen om te voldoen aan de hoogste internationale boekhoudnormen, in het bijzonder de internationale standaarden voor overheidsboekhouding (IPSAS), vastgesteld door de Internationale Federatie van Accountants (IFAC). Een belangrijk aspect van de begrotingsuitvoering is de naleving van EU-wetgeving met betrekking tot de gunning van overheidsopdrachten (leveringen, werken en diensten 2.1.10). Bovendien versterkt het systeem voor vroegtijdige opsporing en uitsluiting (Early Detection and Exclusion System, EDES) de bescherming van de financi毛le belangen van de Unie. Het maakt de vroegtijdige opsporing, uitsluiting en financi毛le bestraffing mogelijk van onbetrouwbare personen en entiteiten die EU-middelen aanvragen of juridische verbintenissen met de Commissie of andere instellingen hebben aangegaan[3].
De rol van het Europees Parlement
Het Europees Parlement is bij de begroting betrokken op twee manieren:
- als een van de twee takken van de begrotingsautoriteit keurt het mee de begrotingskredieten goed voor het volgende jaar;
- via de jaarlijkse kwijtingsprocedure controleert het de uitvoering van de begroting in het voorgaande jaar.
Via de begrotingsprocedure oefent het Parlement vooraf invloed uit op de uitvoering van de EU-begroting door middel van amendementen en besluiten voor de toewijzing van middelen in het kader van de begrotingsprocedure (1.2.5).
Als het Parlement twijfels heeft over de verantwoording van uitgaven of over het vermogen van de Commissie om uitgaven uit te voeren, kan het besluiten gebruik te maken van het mechanisme van de begrotingsreserve door de gevraagde middelen op te nemen in de reserve totdat de Commissie in het kader van een verzoek om overschrijving van middelen uit de reserve afdoende bewijs verstrekt. Zowel het Parlement als de Raad moet voorstellen voor kredietoverschrijvingen goedkeuren. Kredieten kunnen niet worden gebruikt zolang ze niet uit de reserve naar het betrokken begrotingsonderdeel zijn overgeschreven.
De kwijtingsprocedure (1.4.5) biedt het Parlement controlemogelijkheden op de uitvoering van de lopende begroting. Hoewel de meeste vragen die de Commissie begrotingscontrole van het Parlement in het kader van de kwijtingsprocedure aan de Commissie stelt betrekking hebben op de kwijtingsperiode (meestal het voorgaande jaar), zijn er ook veel vragen die de uitvoering van de lopende begroting betreffen. De kwijtingsresolutie, die integraal deel uitmaakt van het kwijtingsbesluit, bevat tal van verplichtingen en aanbevelingen voor de Commissie en andere organen die bij de uitvoering van de begroting betrokken zijn.
Krachtens het Verdrag van Lissabon stellen het Parlement en de Raad 鈥渄e financi毛le regels vast, met name betreffende de wijze waarop de begroting wordt opgesteld en uitgevoerd, alsmede de wijze waarop rekening en verantwoording wordt gedaan en de rekeningen worden nagezien鈥� (artikel听322, lid听1, van het VWEU).
Verder be茂nvloedt het Parlement op vrijwel alle beleidsterreinen de uitvoering van de begroting via wetgevende en niet-wetgevende werkzaamheden, bijvoorbeeld via verslagen en resoluties of gewoon door mondelinge en schriftelijke vragen aan de Commissie te stellen.
De afgelopen jaren heeft het Parlement zijn politieke controle op de Commissie versterkt door de invoering van instrumenten waarmee informatie kan worden uitgewisseld over de besteding van middelen en de uitstaande verplichtingen (aangegane verplichtingen die nog niet tot betaling hebben geleid). Deze laatste kunnen een probleem worden wanneer zij zich gedurende langere tijd ophopen, en het Parlement dringt er daarom bij de Commissie op aan deze verplichtingen onder controle te houden.
Er zijn nieuwe instrumenten in ontwikkeling die een betere bewaking van de uitvoering mogelijk moeten maken en ervoor moeten zorgen dat EU-programma鈥檚 meer 鈥渨aar voor hun geld鈥� bieden. Hiertoe dringt het Parlement aan op gedegen activiteitenoverzichten (door de Commissie op te stellen in het kader van haar werkdocumenten over het voorontwerp van algemene begroting) en regelmatige indiening van kosten-batenanalyses van EU-programma鈥檚.
Meer informatie over dit onderwerp vindt u op de website van de Begrotingscommissie.
听
Stefan Schulz