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Los gastos presupuestarios son aprobados conjuntamente por el Consejo y el Parlamento. El听presupuesto anual de听la听Uni贸n debe respetar los l铆mites de gasto m谩ximos acordados en el marco financiero plurianual (MFP) para las distintas r煤bricas, es decir, categor铆as de gasto, como los relativos al mercado 煤nico, la cohesi贸n y los recursos naturales. Los听instrumentos especiales tem谩ticos y no tem谩ticos permiten a la听Uni贸n reaccionar en caso de necesidades imprevistas. El听uso de garant铆as presupuestarias e instrumentos financieros crea un efecto de apalancamiento por lo que respecta al gasto de听la听Uni贸n. Adem谩s del MFP, el gasto total de听la听Uni贸n para 2021-2027 incluye el instrumento de recuperaci贸n temporal NextGenerationEU, que ayudar谩 a la econom铆a de听la听Uni贸n a recuperarse de la crisis de la COVID-19.

Base jur铆dica

• Art铆culos听310 a听325 y听352 del Tratado de Funcionamiento de听la听Uni贸n Europea (TFUE) y art铆culos听106听bis, 171 a听182 y听203 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energ铆a At贸mica;
• del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18听de julio de听2018, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de听la听Uni贸n, por el que se modifican los Reglamentos (UE)听n.^o听1296/2013, (UE)听n.^o听1301/2013, (UE)听n.^o听1303/2013, (UE)听n.^o听1304/2013, (UE)听n.^o听1309/2013, (UE)听n.^o听1316/2013, (UE)听n.^o听223/2014 y (UE)听n.^o听283/2014 y la Decisi贸n n.^o听541/2014/UE y por el que se deroga el Reglamento (UE, Euratom) n.^o听966/2012;
• , de 17听de diciembre de听2020, por el que se establece el marco financiero plurianual para el per铆odo听2021-2027 (Reglamento sobre el MFP);
• del Consejo, de 29听de febrero de听2024, por el que se modifica el Reglamento (UE, Euratom)听2020/2093, por el que se establece el marco financiero plurianual para el per铆odo 2021-2027.
• , de 14听de diciembre de听2020, por el que se establece un Instrumento de Recuperaci贸n de听la听Uni贸n Europea para apoyar la recuperaci贸n tras la crisis de la COVID-19;
• de 16听de diciembre de听2020 entre el Parlamento Europeo, el Consejo de听la听Uni贸n Europea y la Comisi贸n Europea sobre disciplina presupuestaria, cooperaci贸n en materia presupuestaria y buena gesti贸n financiera, as铆 como sobre nuevos recursos propios, en particular una hoja de ruta para la introducci贸n de nuevos recursos propios.

Objetivo

El objetivo general del presupuesto de听la听UE es financiar las pol铆ticas de听la听Uni贸n Europea dentro de los l铆mites marcados por la disciplina presupuestaria, con arreglo a las normas y procedimientos en vigor. El听presupuesto de听la听UE se dedica principalmente a la inversi贸n. Por听este motivo, la听Uni贸n adopta planes de gasto a largo plazo, conocidos como marcos financieros plurianuales (MFP), que duran un per铆odo de cinco a siete听a帽os (v茅ase m谩s adelante).

Principios b谩sicos

El presupuesto de听la听Uni贸n se rige, de conformidad con los art铆culos听6 a听38 del Reglamento sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de听la听Uni贸n, por los nueve听principios generales de unidad, veracidad presupuestaria, anualidad[1], equilibrio, unidad de cuenta (el听euro), universalidad, especialidad (cada cr茅dito se asigna a un gasto espec铆fico), buena gesti贸n financiera y transparencia.

El principio de anualidad tiene que conciliarse con la necesidad de gestionar acciones plurianuales, que han crecido en importancia dentro del presupuesto. Por听consiguiente, el presupuesto incluye cr茅ditos disociados, que dan lugar听a:

• cr茅ditos de compromiso, destinados a financiar, durante el ejercicio en curso, el coste total de las obligaciones jur铆dicas contra铆das en relaci贸n con acciones cuya realizaci贸n se extiende a lo largo de varios ejercicios;
• cr茅ditos de pago, destinados a financiar los gastos resultantes de la ejecuci贸n de los compromisos adquiridos durante el ejercicio en curso o en ejercicios anteriores.

En el AI de 16听de diciembre de听2020 se estipula que la Comisi贸n debe preparar un informe anual que ofrezca una visi贸n general de las consecuencias financieras y presupuestarias de diversas actividades de听la听UE, ya sean financiadas con cargo al presupuesto de听la听Uni贸n o al margen de este. Dicho informe debe incluir informaci贸n sobre los activos y pasivos de听la听Uni贸n, las diferentes operaciones de pr茅stamo y cr茅dito, como el Mecanismo Europeo de Estabilidad y la Facilidad Europea de Estabilizaci贸n Financiera (2.6.8), y otros posibles mecanismos futuros. Adem谩s, el informe debe incluir informaci贸n sobre los gastos relacionados con el clima, los gastos que contribuyen a detener e invertir el declive de la biodiversidad, el fomento de la igualdad entre mujeres y hombres y la aplicaci贸n de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas en todos los programas pertinentes de听la听Uni贸n.

Estructura y categor铆as de gastos de听la听Uni贸n

1. Secciones del gasto de听la听Uni贸n

El presupuesto general se divide en diez听secciones, una por cada instituci贸n. Mientras que las secciones de las dem谩s instituciones incluyen esencialmente gastos administrativos, la de la Comisi贸n (secci贸n听III) incluye gastos operativos, as铆 como los costes administrativos de su aplicaci贸n (asistencia t茅cnica, organismos descentralizados y recursos humanos). En听2024, est谩 previsto que los gastos administrativos globales representen el 6,3听% de los cr茅ditos de compromiso totales de 189听280听millones听EUR.

La Comisi贸n emplea una nomenclatura presupuestaria que presenta los recursos por pol铆ticas y programas, alineando las 谩reas program谩ticas por r煤bricas o 芦agrupaciones de programas禄 (v茅ase abajo), con lo que se facilita la evaluaci贸n de los costes y de la eficacia de cada pol铆tica de听la听Uni贸n.

2. Marco financiero plurianual (MFP) (1.4.3)

Desde听1988, los gastos de听la听Uni贸n se inscriben en un marco plurianual, que divide el presupuesto en r煤bricas, correspondientes a amplios 谩mbitos pol铆ticos, a las que se impone un l铆mite m谩ximo de gasto que refleja las principales prioridades presupuestarias del per铆odo considerado. El听primer per铆odo de programaci贸n fue de cinco听a帽os, mientras que los siguientes y el actual tienen una duraci贸n de siete听a帽os. Los听presupuestos anuales deben respetar los l铆mites establecidos en el marco plurianual.

El presupuesto de听la听Uni贸n est谩 sujeto a un estricto principio de equilibrio consagrado en el art铆culo听310 del TFUE y en el Reglamento Financiero. Esto significa en la pr谩ctica que el presupuesto de听la听Uni贸n est谩 芦orientado al gasto禄. En听otras palabras, los ingresos agregados solo pueden aumentar en la medida en que lo permitan 别虫听补苍迟别 los l铆mites m谩ximos del MFP y el tama帽o de los instrumentos especiales por encima de dichos l铆mites m谩ximos. De听conformidad con lo dispuesto en el art铆culo听4 del Reglamento sobre el MFP, dichos l铆mites m谩ximos est谩n sujetos a un ajuste nominal autom谩tico al alza del 2听% anual[2]. El听MFP para el per铆odo comprendido entre听2021 y听2027 preve铆a un total de cr茅ditos de compromiso de 1听824听300听millones听EUR a precios de听2018, de los que 1听074听300听millones听EUR correspond铆an al MFP y 750听000听millones听EUR al instrumento de recuperaci贸n NextGenerationEU, incrementado en otros 11听000听millones听EUR como resultado de los ajustes espec铆ficos del programa establecidos en el art铆culo听5 del Reglamento sobre el听MFP.

A ra铆z de una propuesta legislativa presentada por la Comisi贸n el 20听de junio de听2023, el Parlamento y el Consejo alcanzaron un acuerdo el 6听de febrero de听2024, allanando el camino para, por primera vez, llevar a cabo una revisi贸n intermedia del听MFP. Este acuerdo afectar谩 a los a帽os restantes del MFP en curso al permitir revisar los l铆mites m谩ximos del MFP, as铆 como el alcance y el tama帽o de los instrumentos especiales por encima de dichos l铆mites m谩ximos. Espec铆ficamente, el acuerdo prev茅 21听000听millones听EUR (a precios de听2024) de gasto adicional en t茅rminos nominales netos, incluidos 17听000听millones听EUR de subvenciones destinadas a Ucrania a trav茅s de un nuevo instrumento especial por encima de los l铆mites m谩ximos del听MFP[3]. Este aumento corresponde a un aumento del 2,8听% del gasto m谩ximo permitido para el resto del per铆odo del MFP en curso.

En resumen, a pesar del aumento nominal de la financiaci贸n del gasto, el gasto de听la听UE se contraer谩 de forma significativa en t茅rminos reales debido al aumento de la inflaci贸n del per铆odo 2021-2023. Durante los primeros dos听a帽os y medio del actual MFP 2021-2027, la inflaci贸n acumulada en听la听Uni贸n ya se sit煤a en el听23,7听%. Como se se帽ala en un estudio reciente encargado por el Parlamento, se espera que, en igualdad de condiciones, esta evoluci贸n reduzca el volumen del MFP como porcentaje de la renta nacional bruta de听la听Uni贸n en un 0,96听% para el final del per铆odo en听2027. Esta cifra se sit煤a muy por debajo del 1,05听% de la renta nacional bruta que se esperaba que representara el MFP para 2021-2027 en el momento de su adopci贸n.

En el siguiente cuadro se desglosa el presupuesto de听2024 por 谩mbitos pol铆ticos, tal como se define en el actual MFP para el per铆odo 2021-2027.

Presupuesto de听la听UE para听2024 (en听millones听EUR): desglose de los cr茅ditos y pagos de compromiso en categor铆as del听MFP.

Fuente: Comisi贸n Europea. Cifras expresadas a precios de noviembre de听2023.

3. Flexibilidad e instrumentos tem谩ticos especiales

Adem谩s del gasto previsto para financiar las pol铆ticas de听la听Uni贸n en el marco de los programas plurianuales, se han reservado algunos recursos financieros en el presupuesto de听la听Uni贸n para poder hacer frente a situaciones y crisis imprevistas. Estos instrumentos especiales tem谩ticos y de flexibilidad pueden usarse en caso de crisis econ贸micas (por ejemplo, el Fondo Europeo de Adaptaci贸n a la Globalizaci贸n o FEAG), cat谩strofes naturales, crisis de salud p煤blica y emergencias humanitarias (por ejemplo, la Reserva para Solidaridad y Ayudas de Emergencia, SEAR por sus siglas en ingl茅s) u otras necesidades imprevistas (por ejemplo, el Instrumento de Flexibilidad) en los Estados miembros, los pa铆ses candidatos o en terceros pa铆ses. Estos fondos permiten dar respuesta a necesidades financieras excepcionales y limitadas.

Instrumento de Recuperaci贸n de听la听Uni贸n Europea NextGenerationEU

En el marco de este instrumento, la Comisi贸n movilizar谩 750听000听millones听EUR a precios de听2018, de los cuales hasta 390听000听millones听EUR podr谩n utilizarse para subvenciones y hasta 360听000听millones听EUR para conceder pr茅stamos, adem谩s del presupuesto a largo plazo para听2021-2027, con el fin de ayudar a reconstruir la听Uni贸n tras la COVID-19. De听conformidad con el art铆culo听5, apartado听1, de la , la Comisi贸n ha estado facultada para contraer empr茅stitos en los mercados de capitales en nombre de听la听Uni贸n. El听reembolso del principal de dichos empr茅stitos utilizados para gastos (390听000听millones听EUR a precios de听2018) y los intereses correspondientes adeudados habr谩n de sufragarse con el presupuesto general de听la听Uni贸n, tambi茅n con ingresos suficientes procedentes de nuevos recursos propios que se introduzcan gradualmente a partir de听2021 (1.4.1).

El Instrumento de Recuperaci贸n de听la听Uni贸n Europea debe centrarse, en particular, en: a)听restablecer el empleo y crear nuevos puestos de trabajo; b)听reformas e inversiones para revitalizar el potencial de crecimiento sostenible y de empleo con objeto de reforzar la cohesi贸n entre los Estados miembros y aumentar su resiliencia; c)听medidas para las empresas, especialmente las peque帽as y medianas empresas afectadas por el impacto econ贸mico de la crisis de la COVID-19, y el refuerzo del crecimiento sostenible en听la听UE, incluida la inversi贸n financiera directa en empresas; d)听medidas para la investigaci贸n y la innovaci贸n en respuesta a la crisis de la COVID-19; e)听aumentar el nivel de preparaci贸n frente a situaciones de crisis y permitir una respuesta r谩pida y efectiva de听la听Uni贸n cuando se produzcan emergencias graves, incluidas medidas como el almacenamiento de suministros y material m茅dico esenciales y la adquisici贸n de las infraestructuras necesarias para proporcionar una respuesta r谩pida a la crisis; f)听medidas para garantizar que una transici贸n justa hacia una econom铆a neutra desde el punto听de vista clim谩tico no se vea minada por la crisis de la COVID-19; g)听medidas para hacer frente al impacto de la crisis de la COVID-19 en la agricultura y el desarrollo rural.

Para apoyar a los Estados miembros con inversiones y reformas, el 12听de febrero de听2021 se acord贸 el nuevo Mecanismo de Recuperaci贸n y Resiliencia (MRR). Inicialmente, se esperaba que el mecanismo pusiera a disposici贸n de los Estados miembros 672听500听millones听EUR (a precios de听2018) en forma de pr茅stamos y subvenciones, que se ejecutar谩n a trav茅s de los planes nacionales de recuperaci贸n y resiliencia[4]. Los听planes deben contener reformas e inversiones que cubran 谩mbitos fundamentales de la formulaci贸n de pol铆ticas (seis pilares[5]), impulsar las transiciones ecol贸gica y digital y abordar las recomendaciones espec铆ficas por pa铆s del Semestre Europeo.

En el contexto de la invasi贸n rusa de Ucrania, la Comisi贸n adopt贸 el 18听de mayo de听2022 la Comunicaci贸n , que establece una estrategia para reducir la dependencia de听la听UE de las importaciones de energ铆a rusas. Seg煤n la evaluaci贸n de la Comisi贸n, esta estrategia requiere una inversi贸n adicional de 210听000听millones听EUR para tener 茅xito. Teniendo esto en cuenta, la Comisi贸n propuso, entre otras medidas[6], modificar el Reglamento del MRR para reorganizar hasta 225听000听millones听EUR de los pr茅stamos restantes del MRR, as铆 como asignar hasta el 7,5听% de los fondos disponibles en el Fondo Europeo de Desarrollo Regional, el Fondo Social Europeo Plus y los Fondos de 颁辞丑别蝉颈贸苍 para objetivos de REPowerEU. Adem谩s, hasta 20听000听millones听EUR a precios de听2022 se pondr谩n a disposici贸n a partir de la con arreglo a la Directiva 2003/87/CE o de transferencias de la Reserva de Adaptaci贸n al Brexit establecida por el Reglamento (UE)听2021/1755. Estos recursos, en forma de pr茅stamos (hasta 225听000听millones听EUR) y subvenciones (hasta 75听000听millones听EUR), financiar谩n un nuevo cap铆tulo de los planes nacionales de recuperaci贸n y resiliencia en el que se identificar谩n medidas espec铆ficas para diversificar el suministro de energ铆a y reducir la dependencia de los combustibles f贸siles. Los听Estados miembros solicitaron pr茅stamos por valor de 127听240听millones听EUR en el contexto de los planes de recuperaci贸n y resiliencia revisados dentro del plazo establecido en el Reglamento REPowerEU.

El mencionado acuerdo de revisi贸n intermedia del MFP introduce, en particular, un nuevo 芦mecanismo en cascada禄 de financiaci贸n para cubrir los sobrecostes en los pagos de intereses relacionados con el Instrumento Europeo de Recuperaci贸n. Este mecanismo podr谩 movilizar como 煤ltimo recurso un nuevo Instrumento de Recuperaci贸n de听la听Uni贸n Europea especial tem谩tico por encima de los l铆mites m谩ximos del MFP, solo si los importes ya previstos en la r煤brica听2b, adem谩s de las liberaciones de cr茅ditos, las reordenaciones de prioridades y los recursos disponibles en el marco de los instrumentos especiales no tem谩ticos, no son suficientes.

Papel del Parlamento Europeo

El Parlamento comparte la autoridad presupuestaria con el Consejo, y las competencias en este 谩mbito fueron de las primeras que adquirieron los diputados al PE en la d茅cada de听1970 (1.2.5). Las听competencias presupuestarias se refieren al establecimiento del importe global y la distribuci贸n de los gastos anuales de听la听Uni贸n, as铆 como al ejercicio del control sobre la ejecuci贸n del presupuesto.

La Comisi贸n de Presupuestos del Parlamento es responsable de negociar el MFP y adoptar el presupuesto anual en nombre del Parlamento, y representa los puntos de vista de esta instituci贸n en las negociaciones con el Consejo. Por听lo general, ha conseguido hacer que este asuma los aumentos prioritarios como resultado de sus enmiendas (aunque no siempre en la magnitud inicial).

En las negociaciones para el MFP 2021-2027, el Parlamento defendi贸 y garantiz贸 en gran medida: a)听un aumento del l铆mite m谩ximo del MFP y un refuerzo de varios programas emblem谩ticos; b)听un compromiso para introducir nuevos recursos propios de听la听Uni贸n con el fin de cubrir por lo menos los costes relacionados con NextGenerationEU (principal e intereses); c)听su papel en la aplicaci贸n del instrumento de recuperaci贸n, de conformidad con el m茅todo comunitario; d)听la importancia de la contribuci贸n del presupuesto de听la听Uni贸n para lograr los objetivos en materia de clima, biodiversidad e igualdad de g茅nero; e)听la introducci贸n del nuevo mecanismo para proteger el presupuesto de听la听Uni贸n frente a vulneraciones de los principios del Estado de Derecho (1.4.3).

El Parlamento tambi茅n ha insistido sistem谩ticamente en la transparencia presupuestaria y en un control adecuado de todas las operaciones y los instrumentos financiados con cargo al presupuesto de听la听Uni贸n.

El Parlamento es la autoridad de aprobaci贸n de la gesti贸n (art铆culo听319 del TFUE), para la cual la Comisi贸n de Control Presupuestario prepara todos los trabajos relativos al control pol铆tico de la ejecuci贸n presupuestaria (1.4.5). Cada a帽o, el procedimiento de aprobaci贸n de la gesti贸n refleja sus conclusiones al final de un proceso sobre la manera en que la Comisi贸n y otras instituciones han ejecutado el presupuesto de听la听Uni贸n. As铆听se pretende comprobar si la ejecuci贸n se llev贸 a cabo conforme a las normas pertinentes (conformidad), en especial los principios de buena gesti贸n financiera (sobre todo los requisitos de rendimiento).

La Comisi贸n de Control Presupuestario del Parlamento celebra una reuni贸n anual con el Banco Europeo de Inversiones (1.3.15) a fin de examinar con detenimiento sus actividades financieras y elabora un informe anual en el que eval煤a la actividad y los resultados pasados del听BEI. La听Comisi贸n de Presupuestos y la Comisi贸n de Asuntos Econ贸micos y Monetarios del Parlamento acordaron elaborar un informe anual para evaluar las acciones presentes y futuras del BEI, altern谩ndose en el papel de comisi贸n competente para el fondo. El听Parlamento considera que los instrumentos financieros pueden ser una valiosa herramienta para multiplicar los efectos de los fondos de听la听Uni贸n, pero tambi茅n ha destacado que deben emplearse en condiciones estrictas, limitando los riesgos para el presupuesto de听la听Uni贸n. Con听este fin se han incluido en el Reglamento Financiero normas detalladas sobre el uso de los instrumentos financieros que se financian o garantizan con听茅l.

La Comisi贸n de Presupuestos y la Comisi贸n de Asuntos Econ贸micos y Monetarios del Parlamento se encargan conjuntamente del control del MRR mediante un grupo de trabajo y di谩logos bimensuales sobre recuperaci贸n y resiliencia con la Comisi贸n.

听

Francisco Padilla Olivares

04-2024