La pol铆tica exterior: objetivos, mecanismos y resultados
La pol铆tica exterior y de seguridad com煤n (PESC) de听la听Uni贸n se cre贸 en听1993 y, desde entonces, se ha visto fortalecida con cada Tratado. En听la actualidad, el Parlamento contribuye regularmente al desarrollo de la PESC, en particular controlando las actividades de sus agentes y organismos institucionales: el alto representante de听la听Uni贸n para Asuntos Exteriores y Pol铆tica de Seguridad y vicepresidente de la Comisi贸n; el Servicio Europeo de Acci贸n Exterior (SEAE); los representantes especiales de听la听Uni贸n Europea (REUE) y las delegaciones de听la听Uni贸n. Las听competencias del Parlamento en materia presupuestaria tambi茅n pueden dar forma al alcance y al 谩mbito de aplicaci贸n de la听PESC.
La PESC: su desarrollo con los Tratados
La pol铆tica exterior y de seguridad com煤n (PESC) de听la听Uni贸n se instaur贸 mediante el Tratado de听la听Uni贸n Europea (TUE) en听1993 con el objetivo de preservar la paz, reforzar la seguridad internacional, fomentar la cooperaci贸n internacional y desarrollar y consolidar la democracia, el Estado de Derecho y el respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales.
El TUE introdujo el sistema de tres听pilares, en el que la PESC era el segundo pilar. En听1997, el Tratado de 脕msterdam estableci贸 un proceso de decisi贸n m谩s eficaz que incorporaba la abstenci贸n constructiva y las votaciones por mayor铆a cualificada. En听diciembre de听1999, el Consejo Europeo cre贸 la funci贸n de alto representante para la听PESC. En听el Tratado de Niza de听2003 se introdujeron otros cambios para racionalizar el proceso de toma de decisiones y se encarg贸 al Comit茅 Pol铆tico y de Seguridad (CPS), establecido por una Decisi贸n del Consejo en enero de听2001, que ejerciera el control pol铆tico y la direcci贸n estrat茅gica de las operaciones de gesti贸n de crisis.
Con su entrada en vigor el 1听de diciembre de听2009, el Tratado de Lisboa dot贸 a la听Uni贸n de personalidad jur铆dica y de una estructura institucional para su acci贸n exterior. Adem谩s, suprimi贸 la estructura en pilares introducida por el TUE en听1993. El听Tratado cre贸 una serie de nuevos agentes de la PESC, entre ellos, el alto representante de听la听Uni贸n para Asuntos Exteriores y Pol铆tica de Seguridad (que tambi茅n ejerce de vicepresidente de la Comisi贸n) y el nuevo presidente permanente del Consejo Europeo. Adem谩s, cre贸 el Servicio Europeo de Acci贸n Exterior (SEAE) y actualiz贸 la pol铆tica com煤n de seguridad y defensa (PCSD), que forma parte integral de la PESC (para obtener m谩s informaci贸n al respecto, cons煤ltese la ficha 5.1.2).
La base jur铆dica de la PESC se encuentra en el TUE, seg煤n la versi贸n revisada del Tratado de Lisboa. Los听art铆culos听21 a听46 del t铆tulo听V del TUE definen las 芦Disposiciones generales relativas a la acci贸n exterior de听la听Uni贸n y disposiciones espec铆ficas relativas a la pol铆tica exterior y de seguridad com煤n禄. Los听art铆culos听205 a听222 de la quinta听parte del Tratado de Funcionamiento de听la听Uni贸n Europea (TFUE) tratan de la acci贸n exterior de听la听Uni贸n. Tambi茅n son de aplicaci贸n los art铆culos听346 y听347 de la s茅ptima parte.
De cara al futuro, el , presentado a las presidencias de las tres听instituciones de听la听Uni贸n el 9听de mayo de听2022, propone que 芦la听UE mejore su capacidad para tomar decisiones r谩pidas y efectivas, sobre todo en el 谩mbito de la pol铆tica exterior y de seguridad com煤n (PESC), hablando con una sola voz y actuando como un verdadero actor mundial, proyectando un papel positivo en el mundo y marcando la diferencia en respuesta a cualquier crisis禄.
Las competencias y los instrumentos del Parlamento en pol铆tica exterior
Pese a su limitado papel formal en la toma de decisiones en materia de pol铆tica exterior, el Parlamento ha apoyado el concepto de la PESC desde su inicio y ha intentado ampliar su 谩mbito de aplicaci贸n.
Con arreglo al art铆culo听36 del TUE, el alto representante debe consultar peri贸dicamente al Parlamento sobre los aspectos principales y las opciones fundamentales de la PESC, e informarle de la evoluci贸n de esta pol铆tica. El听Parlamento celebra, dos听veces al a帽o, debates sobre los informes de situaci贸n relativos a la PESC y formula preguntas y recomendaciones al Consejo y al alto representante.
El derecho del Parlamento a ser informado y consultado en lo relativo a la PESC y la PCSD se vio reforzado por la declaraci贸n de responsabilidad pol铆tica hecha por la alta representante en听2010, adjunta en la 搁别蝉辞濒耻肠颈贸苍 del Parlamento sobre la creaci贸n del听SEAE. Esa听declaraci贸n preve铆a, entre otras cosas:
- mejorar el estatuto de las reuniones de consulta conjuntas, que permiten que un grupo de diputados al Parlamento Europeo se re煤nan con sus hom贸logos del Comit茅 Pol铆tico y de Seguridad del Consejo, del SEAE y de la Comisi贸n para debatir acerca de las misiones civiles de la PCSD, previstas y en curso;
- afirmar el derecho de la 芦comisi贸n especial禄 del Parlamento a acceder a informaci贸n confidencial relativa a la PESC y a la PCSD, que emana de un acuerdo interinstitucional de听2002;
- mantener intercambios de puntos de vista con jefes de misi贸n, jefes de delegaci贸n y otros altos cargos de听la听Uni贸n durante las audiencias y reuniones de las comisiones parlamentarias. Entre ellos, se incluyen los intercambios de puntos de vista en la Comisi贸n de Asuntos Exteriores (AFET) con determinados jefes de delegaciones de听la听Uni贸n o representantes especiales (REUE) que el Parlamento considere estrat茅gicamente importantes, antes de su toma de posesi贸n y recientemente nombrados;
- emplazar al alto representante a comparecer ante el Parlamento por lo menos dos听veces al a帽o para informar sobre el estado de las cuestiones relativas a la PESC/PCSD y responder a las preguntas que se le formulen.
Adem谩s de este di谩logo pol铆tico, el Parlamento ejerce su autoridad a trav茅s del procedimiento presupuestario. Al听tratarse de una de las ramas de la autoridad presupuestaria de听la听Uni贸n, el Parlamento debe aprobar el presupuesto anual para la听PESC. Un听acuerdo interinstitucional de diciembre de听2020 sobre disciplina presupuestaria establece el marco para la aprobaci贸n anual y la estructura b谩sica del presupuesto de la PESC, as铆 como los mecanismos de informaci贸n. El听Parlamento y el Consejo, previa propuesta de la Comisi贸n, adoptan la legislaci贸n que establece el marco de financiaci贸n de la cooperaci贸n y ayuda internacional de听la听Uni贸n.
El Parlamento examina peri贸dicamente las operaciones del SEAE y le formula recomendaciones sobre cuestiones estructurales, que van desde su equilibrio geogr谩fico y de g茅nero a su interacci贸n con otras instituciones de听la听Uni贸n y con los servicios diplom谩ticos de los Estados miembros. Celebra adem谩s di谩logos peri贸dicos con el alto representante y con los REUE nombrados para regiones espec铆ficas o asuntos concretos.
El Parlamento supervisa, asimismo, la negociaci贸n y la ejecuci贸n de acuerdos internacionales, para los cuales es necesaria su aprobaci贸n antes de que el Consejo pueda concluirlos (para obtener m谩s informaci贸n al respecto, cons煤ltense las fichas 5.2.1 y 5.2.3).
Las estructuras internas del Parlamento implicadas en la听PESC
La mayor parte del trabajo del Parlamento en el 谩mbito de la PESC se efect煤a en comisiones especializadas, en especial la Comisi贸n de Asuntos Exteriores (AFET) y sus dos听subcomisiones 鈥擲ubcomisi贸n de Seguridad y Defensa (SEDE) y Subcomisi贸n de Derechos Humanos (DROI)鈥�. La听Comisi贸n de Comercio Internacional (INTA) y la Comisi贸n de Desarrollo (DEVE) complementan su trabajo. Estas comisiones modulan la PESC a trav茅s de los informes y las opiniones que aprueban, y por medio de recomendaciones, intercambios de puntos de vista con hom贸logos de terceros pa铆ses en el curso de las misiones y la democracia parlamentaria. Tambi茅n intercambian puntos de vista con representantes de organizaciones multilaterales internacionales y regionales (incluidas las Naciones Unidas), otras instituciones de听la听Uni贸n, las presidencias del Consejo y los Parlamentos nacionales de los Estados miembros.
Las delegaciones parlamentarias tambi茅n llevan a cabo trabajo relacionado con la听PESC. Su听papel es mantener y desarrollar los contactos internacionales del Parlamento (en especial mediante la cooperaci贸n interparlamentaria) y fomentar los valores fundacionales de听la听Uni贸n, entre ellos la libertad, la democracia, los derechos humanos, las libertades fundamentales y el Estado de Derecho. Actualmente existen cuarenta y cinco听delegaciones interparlamentarias permanentes, incluidas las comisiones parlamentarias mixtas, las comisiones parlamentarias de cooperaci贸n, otras delegaciones parlamentarias, las asambleas parlamentarias conjuntas y las delegaciones a asambleas multilaterales.
La influencia del Parlamento en la听PESC
La participaci贸n del Parlamento en la PESC contribuye a mejorar la responsabilidad democr谩tica de esta pol铆tica. El听Parlamento ha apoyado firmemente la configuraci贸n institucional posterior al Tratado de Lisboa, abogando por un papel m谩s relevante del alto representante, del SEAE, de las delegaciones de听la听Uni贸n y de los REUE, as铆 como por una pol铆tica m谩s coherente y una PESC m谩s eficaz, con sanciones incluidas. Ha听impulsado una mayor coherencia entre los instrumentos pol铆ticos y financieros de听la听Uni贸n respecto a las pol铆ticas exteriores con el fin de evitar las duplicaciones y la ineficiencia.
Se consulta al Parlamento sobre la PESC y este la controla y realiza su aportaci贸n en materia de pol铆tica estrat茅gica. Su听participaci贸n se centra en debates habituales sobre temas clave de pol铆tica exterior con el alto representante en la sesi贸n plenaria o en la Comisi贸n AFET, en particular sobre el informe anual relativo a la aplicaci贸n de la听PESC.
En su 搁别蝉辞濒耻肠颈贸苍 anual sobre la aplicaci贸n de la PESC, aprobada el 28听de febrero de听2024 en relaci贸n con el a帽o听2023, el Parlamento ofreci贸 orientaciones al pr贸ximo ejecutivo de听la听Uni贸n sobre el establecimiento de prioridades en materia de pol铆tica exterior para la pr贸xima legislatura, destacando el 芦entorno internacional cada vez m谩s vol谩til禄. Reconoci贸 varios retos en materia de pol铆tica exterior, como la continua guerra de agresi贸n de Rusia contra Ucrania; la intensificaci贸n de la competencia entre las grandes potencias y la posible redefinici贸n del equilibrio de poder mundial; los esfuerzos continuos para desestabilizar el orden multilateral establecido basado en normas; y el creciente solapamiento de crisis externas e internas. En听respuesta a ello, el Parlamento subray贸 la necesidad de que la听Uni贸n aproveche la voluntad pol铆tica colectiva, colabore con los aliados y ofrezca beneficios tangibles al Sur Global, haciendo hincapi茅 en la necesidad de un enfoque proactivo y audaz. Para orientar mejor la PESC, se propusieron cuatro听objetivos:
- la gesti贸n de las consecuencias de la guerra de agresi贸n de Rusia contra Ucrania;
- la adaptaci贸n progresiva de las estructuras, los instrumentos, las capacidades, los fondos y los procedimientos de toma de decisiones de听la听Uni贸n;
- el refuerzo y la defensa de un multilateralismo basado en normas; y
- la defensa de los intereses de听la听Uni贸n mediante el desarrollo de alianzas estrat茅gicas s贸lidas y asociaciones afines.
Adem谩s, la 煤ltima 搁别蝉辞濒耻肠颈贸苍 anual del Parlamento sobre la aplicaci贸n de la PCSD y la 搁别蝉辞濒耻肠颈贸苍 anual sobre los derechos humanos y la democracia en el mundo establecen sus posiciones en estos 谩mbitos (para obtener m谩s informaci贸n al respecto, cons煤ltense las fichas 5.1.2 y 5.4.1, respectivamente).
En su expresi贸n m谩s reciente de orientaci贸n pol铆tica con respecto al marco institucional de听la听Uni贸n para la acci贸n exterior, el Parlamento propuso en su Recomendaci贸n, de 15听de marzo de听2023, sobre el balance del funcionamiento del SEAE y en favor de una听Uni贸n Europea m谩s fuerte en el mundo que el Consejo, la Comisi贸n y el alto representante mejoraran 芦la coordinaci贸n y la integraci贸n de la pol铆tica exterior de听la听Uni贸n y la dimensi贸n exterior de las pol铆ticas interiores de听la听Uni贸n禄. Tambi茅n pidi贸 que se reforzara 芦la estructura de coordinaci贸n estrat茅gica compuesta por todos los comisarios pertinentes, el听VP/AR y los servicios de la Comisi贸n y del SEAE para garantizar la coherencia, la sinergia, la transparencia y la rendici贸n de cuentas de la acci贸n exterior de听la听Uni贸n禄. El听Parlamento tambi茅n abog贸 por una revisi贸n significativa tanto de la como de la . El听Parlamento recomend贸 reiteradamente el uso pleno de la votaci贸n por mayor铆a cualificada en determinados 谩mbitos de la pol铆tica exterior, como en el r茅gimen de sanciones de听la听Uni贸n de alcance mundial en materia de derechos humanos, excepto para la creaci贸n de misiones u operaciones militares con un mandato de intervenci贸n. En听virtud del art铆culo听31, apartado听1, del TUE, el Parlamento tambi茅n defendi贸 paralelamente el uso de la abstenci贸n constructiva.
Adem谩s, solicit贸 la prestaci贸n efectiva de ayuda exterior bajo la marca 芦禄. 芦Equipo Europa禄 se cre贸 como respuesta a las consecuencias mundiales de la COVID-19 y est谩 compuesto por instituciones de听la听Uni贸n y organismos de financiaci贸n exterior y bancos europeos y de los Estados miembros.
El marco estrat茅gico de pol铆tica exterior de听la听Uni贸n y del Parlamento Europeo
El 28听de junio de听2016, la entonces alta representante present贸 al Consejo Europeo la . Con听su 茅nfasis en la seguridad, la ambici贸n de una autonom铆a estrat茅gica y un enfoque basado en los principios, pero pragm谩tico en relaci贸n con el contexto en que se enmarca Europa, la Estrategia Global supone un importante cambio de filosof铆a respecto de la Estrategia Europea de Seguridad de听2003. Junto con los Estados miembros, los Parlamentos nacionales, expertos y el p煤blico en general, el Parlamento Europeo particip贸 en el proceso de consulta que condujo a la Estrategia Global.
Los aspectos de seguridad y defensa de la Estrategia Global de听la听Uni贸n se complementaron considerablemente con la , refrendada por el Consejo Europeo los d铆as 24 y 25听de marzo de听2022. Como consecuencia del reto estrat茅gico para la seguridad europea y la estabilidad global planteado por la invasi贸n rusa de Ucrania, la听Uni贸n ha adoptado recientemente un cambio de paradigma y ha puesto en marcha varias iniciativas en materia de PCSD y de industria de defensa (para obtener m谩s informaci贸n al respecto, cons煤ltese la ficha 5.1.2).
Adem谩s, con el fin de ofrecer una opci贸n sostenible para la inversi贸n mundial en infraestructuras y hacer frente al reto geopol铆tico que plantea el modelo de inversi贸n y gobernanza de China, la听Uni贸n present贸 en听2021 una . Esta iniciativa tiene por objeto recaudar hasta 300听000听millones听EUR en inversiones p煤blicas y privadas en diversos sectores de la conectividad en todo el mundo, promoviendo, al mismo tiempo, los valores de听la听Uni贸n y un c贸digo normativo mundial. El听Parlamento tambi茅n hizo hincapi茅 en que Global Gateway es un instrumento para aumentar la presencia y la visibilidad de听la听Uni贸n en todo el mundo en su reciente 搁别蝉辞濒耻肠颈贸苍 sobre la aplicaci贸n de la听PESC en听2023. Esta iniciativa se basa en parte en fondos del 芦Instrumento de Vecindad, Cooperaci贸n al Desarrollo y Cooperaci贸n Internacional 鈥� Europa Global禄 del presupuesto de听la听Uni贸n, por un valor aproximado de 80听000听millones听EUR en 2021-2027. En听su 搁别蝉辞濒耻肠颈贸苍, de 12听de diciembre de听2023, sobre la aplicaci贸n del Instrumento de Vecindad, Cooperaci贸n al Desarrollo y Cooperaci贸n Internacional 鈥� Europa Global, el Parlamento acogi贸 con satisfacci贸n la consolidaci贸n de la mayor parte de la acci贸n exterior de听la听Uni贸n en un 煤nico instrumento. No听obstante, aunque esto haya hecho que la acci贸n exterior sea m谩s sencilla, flexible y eficiente, el Parlamento lamenta que el proceso no vaya acompa帽ado de una rendici贸n de cuentas y transparencia suficientes.
Para obtener m谩s informaci贸n sobre este tema, visite el sitio web de la Comisi贸n de Asuntos Exteriores (AFET).
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Michal Malovec