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L’aide humanitaire est un domaine de l’action extérieure de l’Union qui répond aux besoins engendrés par la survenance d’une catastrophe naturelle ou d’origine humaine. La de la Commission finance les opérations de secours et coordonne les politiques et mesures des États membres. Le Parlement européen et le Conseil colégifèrent pour élaborer la politique de l’Union en matière d’aide humanitaire et participent au débat mondial sur une aide humanitaire plus efficace.

Base juridique

L’article21 du (traité UE) définit les principes relatifs à l’action extérieure de l’Union (l’article21, paragraphe2, pointg), a trait à l’action humanitaire).

L’article214 du (traité FUE) constitue la base juridique de l’aide humanitaire.

L’article214, paragraphe5, du traité FUE constitue la base juridique de la création d’un corps volontaire européen d’aide humanitaire.

Cadre réglementaire et stratégique

Les règles qui régissent l’octroi de l’aide humanitaire, y compris ses instruments de financement, sont définies dans le du 20juin 1996 (règlement concernant l’aide humanitaire). Ce règlement n’a pas été modifié alors que d’autres instruments ont été révisés lors de la préparation du cadre financier pluriannuel (CFP) 2007-2013.

Le cadre stratégique global pour l’aide humanitaire est présenté dans le (2007), signé par les trois institutions principales de l’Union (la Commission, le Conseil et le Parlement). Ce consensus définit la vision commune de l’Union ainsi que les objectifs et principes stratégiques liés à un certain nombre de questions, dont la coopération humanitaire internationale, les bonnes pratiques de l’aide humanitaire, la préparation aux risques et leur réduction, la protection civile et les relations entre la société civile et l’armée. Il réaffirme également les quatre principes de l’aide humanitaire: humanité, neutralité, impartialité et indépendance. Le texte prévoit une meilleure coordination ainsi qu’une plus grande cohérence dans l’acheminement de l’aide et regroupe l’aide humanitaire et l’aide au développement afin que l’Union européenne soit capable de répondre plus efficacement à l’accroissement des besoins.

La décision de 2019 sur le régit les actions de l’Union dans ce domaine. Elle modifie une décision de 2013 portant sur la prévention, la préparation et la réaction ainsi que sur les dispositions financières. Le du 15mars 2016 relatif à la fourniture d’une aide d’urgence au sein de l’Union énonce les circonstances dans lesquelles les États membres peuvent demander une aide financière de l’Union. Il prévoit également les actions éligibles et les types d’intervention financière.

La communication publiée par la Commission en 2021 et intitulée «» (COM(2021)0110) vise à renforcer l’influence de l’Union sur le plan humanitaire à l’échelle mondiale afin de répondre à la demande croissante d’aide humanitaire, un problème qui a été exacerbé par la pandémie de COVID-19.

Direction générale de la protection civile et des opérations d’aide humanitaire européennes (ECHO) de la Commission

A. Vue d’ensemble et résultats

Pour la période 2021-2027, au titre du cadre financier pluriannuel, l’instrument d’aide humanitaire a été doté de 11,6milliards d’euros. L’Union européenne est ainsi un des premiers pourvoyeurs d’aide humanitaire dans le monde. En effet, elle finance l’essentiel des secours d’urgence à l’attention des victimes de catastrophes d’origine humaine ou naturelle. Une partie de ces fonds provient des États membres, mais une part importante est issue du budget de l’Union.

La direction générale (DG) de la protection civile et des opérations d’aide humanitaire européennes (ECHO) de la Commission est responsable des opérations d’aide humanitaire et de protection civile. Janez Lenarčič est l’actuel commissaire chargé de la gestion des crises. Sous sa direction, la DGECHO concentre l’aide humanitaire apportée par l’Union sur l’alimentation et la nutrition, la fourniture d’abris, la santé, l’eau et l’assainissement, et l’éducation dans les situations d’urgence. La DGECHO s’est considérablement développée depuis sa création et remplit désormais sa mission grâce au personnel déployé dans 40antennes dans le monde entier.

La plupart du budget d’aide humanitaire de l’Union est utilisé indirectement: la DGECHO ne met pas elle-même en place les programmes d’aide humanitaire, mais finance plutôt les opérations menées par ses , à savoir les organisations non gouvernementales (ONG), les agences des Nations unies et les organisations internationales telles que la Croix-Rouge internationale/le Croissant-Rouge. Les principales missions de la DGECHO sont d’octroyer des fonds, de vérifier que les finances sont bien gérées et de veiller à ce que les marchandises et les services des partenaires parviennent effectivement et rapidement aux populations touchées afin de répondre à leurs besoins réels.

Lorsque survient une catastrophe naturelle ou un autre événement nécessitant le déploiement d’une aide humanitaire, les experts de la DGECHO évaluent d’abord la situation sur le terrain. Des fonds sont ensuite rapidement débloqués sur la base de cette évaluation — c’est ce que l’on appelle l’approche fondée sur les besoins, qui définit les travaux de la DGECHO. L’aide est acheminée par l’intermédiaire des plus de 200partenaires avec lesquels la DGECHO a signé des accords contractuels ex ante. La structure de la DGECHO garantit que les fonds sont utilisés d’une manière transparente et que les partenaires rendent des comptes. Même si, de manière générale, l’aide humanitaire de l’Union continuera d’être acheminée par ses partenaires humanitaires, le mécanisme de protection civile et la capacité d’intervention humanitaire européenne permettent à la DGECHO d’apporter une aide directe limitée aux pays qui, touchés par une catastrophe, en ont besoin, lorsque les mécanismes traditionnels d’acheminement de l’aide humanitaire par les partenaires de l’Union ou leurs capacités s’avèrent insuffisants ou inefficaces.

En 2024, la DGECHO est en mesure d’engager pour répondre aux besoins extrêmement forts. Le budget initial de l’aide humanitaire de l’Union a régulièrement augmenté au cours des dernières années, grâce à des transferts supplémentaires provenant essentiellement de la réserve de solidarité et d’aide d’urgence de l’Union et de redéploiements à partir d’autres lignes budgétaires.

Dans sa communication de 2021, la Commission a mis en garde contre le fossé grandissant entre des besoins humanitaires de plus en plus importants et les ressources financières disponibles à l’échelle mondiale. Cette tendance s’est poursuivie. En 2023, l’ a signalé que 363,3millions de personnes étaient dans le besoin et que seuls 38,4% des 52,8milliards d’euros nécessaires, selon les estimations, pour le financement de l’aide humanitaire qu’elle apporterait en 2023 ont été couverts. Un autre problème est la base très limitée de donateurs à l’échelle mondiale pour l’aide humanitaire. En , les trois principaux donateurs — les États-Unis, l’Allemagne et l’Union européenne — représentaient 64% des fonds disponibles à l’échelle mondiale.

B. Priorités d’action et réponse face à la pandémie de COVID-19

La DGECHO s’efforce également d’améliorer sa capacité de réaction aux situations d’urgence et apporte une aide aux pays tiers afin qu’ils puissent renforcer leurs propres capacités de réaction aux crises et contribuer au développement à long terme. La coordination de l’aide humanitaire et de l’aide au développement, ainsi que la rupture du cercle vicieux du changement climatique, de la faim et de la pauvreté sont des objectifs essentiels de l’Union.

La s’inscrit également dans l’action de la DGECHO en faveur de la résilience. L’Union européenne est un acteur important de l’élaboration des actions de la communauté internationale dans le domaine de la gestion des risques de catastrophe. L’Union soutient le cadre de Sendai de 2015 pour la réduction des risques de catastrophe et a publié, en 2016, son plan d’action sur le cadre de Sendai pour la réduction des risques de catastrophe. Elle y propose d’adopter une démarche fondée sur la connaissance des risques de catastrophe dans l’élaboration des stratégies et d’établir des actions concrètes dans les domaines du niveau de connaissance des risques, des investissements liés aux risques, de la préparation aux catastrophes et de la résilience. En 2012, la Commission a publié une communication sur la résilience, qui a été révisée en 2017. Elle a pour objectif de définir une approche stratégique de la résilience permettant d’augmenter les effets de l’action extérieure de l’Union.

Compte tenu du grand nombre de réfugiés et de déplacés qui sont confrontés à une situation qui souvent se prolonge, l’Union a convenu, en 2016, d’élaborer une stratégie plus ambitieuse orientée sur le développement en ce qui concerne les déplacements forcés. Elle apporte un soutien plus marqué à l’intégration socioéconomique des personnes déplacées de force et s’attaque plus résolument aux causes profondes des déplacements de longue durée, en s’associant au mis en place par le haut-commissaire des Nations unies pour les réfugiés, et à l’.

L’Union européenne et les États membres ont joué un rôle important lors du d’Istanbul, en mai 2016. L’Union a elle-même pris 100engagements afin de contribuer au programme d’action pour l’humanité, présenté lors du sommet par le secrétaire général de l’ONU, et de donner suite au («Grand Bargain»), un nouvel accord innovant que plusieurs acteurs de l’humanitaire ont scellé afin d’améliorer l’efficacité et l’efficience financières. Devenu le «grand compromis2.0» en 2021, l’accord insiste sur l’importance de nouer des partenariats équitables et fondés sur des principes avec des organisations locales, ainsi que sur l’obligation de rendre compte de l’aide apportée aux personnes touchées.

L’intégration des questions d’égalité hommes-femmes et la lutte contre les violences à caractère sexiste restent prioritaires pour la DGECHO, qui a instauré un marqueur de la politique d’aide à l’appui de l’égalité hommes-femmes dans le cadre des opérations d’aide humanitaire. Les groupes les plus vulnérables devant être traités de façon prioritaire, le financement de l’éducation des enfants dans les situations d’urgence est un autre domaine qui figure au cœur des préoccupations.

Depuis le début de la pandémie de COVID-19, la Commission n’a eu de cesse de renforcer son action humanitaire qui s’élevait à 420millions d’euros en octobre 2020. Ce montant comprend les fonds mobilisés pour soutenir les travaux de l’Organisation mondiale de la santé, l’adaptation des actions menées dans des pays tels que la Colombie, le Nigeria et l’Ukraine pour tenir compte des besoins liés à la pandémie, les fonds destinés à répondre aux besoins recensés par le plan mondial d’action humanitaire des Nations unies, et les fonds supplémentaires visant à renforcer l’action humanitaire dans différents pays.

La commission du développement a tenu plusieurs réunions avec le commissaire Lenarčič afin d’examiner les travaux menés par la Commission dans le domaine humanitaire pour lutter contre les conséquences de la pandémie dans les pays en développement. En 2023, l’Union a davantage mis l’accent sur les programmes d’aide à la reprise mondiale à la suite de la pandémie et de ses conséquences économiques, reprise qui constitue une priorité essentielle du Forum politique de haut niveau pour le développement durable.

C. Autres instruments et réaction de l’Union aux inondations survenues au Pakistan en 2022

L’aide de l’Union comporte trois autres structures: le , le corps européen de solidarité et un nouveau cadre juridique pour l’aide d’urgence dans l’Union.

  • Créé en 2001, le mécanisme de protection civile de l’Union compte désormais les États membres de l’Union ainsi que six autres États participants: la Macédoine du Nord, l’Islande, le Monténégro, la Norvège, la Serbie et la Turquie. Le mécanisme de l’Union s’appuie sur plusieurs instruments: 1)la met à disposition une réserve, constituée de manière volontaire, de moyens d’intervention affectés au préalable par les États participants et fait appel à une procédure structurée pour déceler les éventuelles lacunes de capacité; 2)le joue le rôle de centre opérationnel, favorisant la coordination des interventions de protection 24heures sur24 et 7jours sur7; 3)le système commun de communication et d’information d’urgence vise à améliorer la communication d’urgence grâce à une application d’alerte et de notification en ligne et 4)un réseau d’experts qualifiés disponibles rapidement. Le mécanisme de protection civile a été renforcé en 2019 par la création de «», une nouvelle réserve de capacités qui était déjà opérationnelle pendant la saison des incendies de forêt de 2019. Son champ d’application devrait être élargi à d’autres domaines tels que les urgences médicales et les incidents chimiques, biologiques, radiologiques et nucléaires. Il ne sera utilisé qu’en dernier ressort, lorsqu’un État membre se trouve à court de moyens et ne peut être aidé par d’autres États membres, parce que ceux-ci sont par exemple confrontés à une catastrophe de même nature.
  • La est l’instrument le plus récent de l’Union dans le domaine de l’aide humanitaire. Elle sert, en substance, à accroître les capacités du mécanisme de protection civile. Proposée par la Commission en 2021 puis mise en place en 2022, la capacité d’intervention humanitaire européenne consiste en un ensemble d’outils opérationnels pour apporter une aide rapide en cas de crise lorsque les mécanismes traditionnels d’acheminement de l’aide humanitaire par les partenaires de l’Union ou leurs capacités s’avèrent inefficaces ou insuffisants. Elle possède trois composantes: les services logistiques communs, les stocks prépositionnés de fournitures d’aide humanitaire, et des équipes d’experts en logistique et dans le domaine de la santé. Ces ressources sont mobilisées grâce au travail de coordination du Centre de coordination de la réaction d’urgence qui s’appuie sur un examen préalable et une évaluation des crises. Depuis sa création, la capacité d’intervention humanitaire européenne est intervenue lors de plus d’une douzaine de crises.
  • Le corps européen de solidarité (2021-2027) est un nouveau programme qui propose des offres de volontariat dans le domaine de l’aide humanitaire. Il intègre l’initiative précédente des qui avait été lancée en mars 2014 (fondée sur l’article214, paragraphe5, du traité FUE, prévoyant la création d’un corps volontaire européen d’aide humanitaire). La Commission accorde un financement sous forme de subventions à des organisations qui choisissent ensuite des jeunes (âgés de18 à 30ans) intéressés par des offres de volontariat sur le portail du corps européen de solidarité. En renforçant la capacité de l’Union à faire face aux crises humanitaires, le corps européen de solidarité permet à la fois aux jeunes et aux organisations bénéficiant de subventions de contribuer à relever les défis sociétaux et humanitaires qui se présentent en Europe et ailleurs. Il est doté d’un budget de 1milliard d’euros pour la période 2021-2027.
  • Le 15mars 2016, le Conseil a adopté un nouveau règlement sur l’aide d’urgence au sein de l’Union qui a pour but de répondre à la situation humanitaire complexe causée par la crise des réfugiés. Il permet à l’Union d’aider la Grèce et les autres États membres concernés à faire face aux besoins humanitaires des réfugiés. Il pourrait aussi être utilisé à l’avenir dans d’autres crises ou catastrophes exceptionnelles ayant des conséquences humanitaires graves, telles que des accidents nucléaires ou des attentats terroristes. La DGECHO est responsable de sa mise en œuvre.

La réaction de l’Union lors des inondations au Pakistan en 2022 au Pakistan constitue un bon exemple de la manière dont certains de ces instruments sont utilisés en cas de crise aiguë. De juin à octobre 2022, le Pakistan a été touché par de graves crues soudaines. L’Union a réagi en agissant sur trois plans:

  1. elle a débloqué des fonds d’urgence, qui s’élevaient à un montant total de 30millions d’euros en octobre 2022. Ces fonds ont été affectés à différents programmes humanitaires, pour fournir des abris d’urgence, des denrées alimentaires et de l’eau potable, procéder à des transferts monétaires d’urgence et assurer des services de santé de base dans les zones sinistrées;
  2. elle a coordonné, via le mécanisme de protection civile, l’aide provenant des États membres de l’Union afin d’acheminer plus facilement et plus efficacement l’aide au Pakistan;
  3. elle a mobilisé 87millions d’euros pour contribuer aux efforts internationaux pour remettre en état et reconstruire le Pakistan sur le long terme. Ces fonds servent à améliorer les filières agricoles, à assurer un accès à l’énergie propre et à renforcer la croissance verte et inclusive au Pakistan.

Une autre priorité majeure de l’aide humanitaire de l’Union a été d’aider l’Ukraine à faire face à certaines des difficultés provoquées par l’invasion du pays par la Russie en 2022. Depuis février 2022, l’Union a alloué plus de 650millions d’euros pour aider les civils touchés par la guerre. Ces fonds ont servi à répondre aux besoins alimentaires et autres besoins essentiels de la population, à fournir des abris, à assurer des services de santé et plus encore. L’aide d’urgence apportée à l’Ukraine est la plus grande opération coordonnée à ce jour par le mécanisme de protection civile de l’UE.

Rôle du Parlement européen

Dans le domaine de l’aide humanitaire, le Parlement statue en qualité de colégislateur avec le Conseil. La base juridique de la politique d’aide humanitaire proposée par la Commission («règlements») est négociée avec le Conseil et le Parlement et approuvée (ou non) également par ces deux institutions, conformément à la procédure législative ordinaire de l’Union européenne. Les mesures d’exécution de la Commission sont également présentées au Parlement, qui dispose de pouvoirs de contrôle. Au Parlement, l’aide humanitaire relève des compétences de la commission du développement (DEVE) et la protection civile est rattachée à la commission de l’environnement, de la santé publique et de la sécurité alimentaire (ENVI).

Par ailleurs, le Parlement supervise l’acheminement de l’aide humanitaire et s’efforce de veiller à ce que les dispositions budgétaires répondent au mieux aux besoins humanitaires mondiaux. Le Parlement a régulièrement souligné la nécessité d’accroître le financement de l’aide humanitaire et a insisté sur la nécessité de réduire l’écart toujours plus grand entre les besoins humanitaires à l’échelle mondiale et les fonds disponibles, comme il l’a encore rappelé en novembre 2023 dans sa résolution sur la manière de construire une stratégie innovante en matière d’aide humanitaire: coup de projecteur sur les crises actuelles et oubliées.

La commission DEVE, et le Parlement dans son ensemble, ont également cherché, au moyen d’avis, de résolutions et de rapports d’initiative, à influencer les décisions stratégiques et les orientations politiques de la Commission, telles que la contribution de l’Union au sommet humanitaire mondial, l’éducation dans les situations d’urgence et la réaction à l’épidémie d’Ebola. Le Parlement examine le programme de travail annuel de la Commission et la stratégie opérationnelle de la DGECHO. Le commissaire chargé de la gestion des crises est régulièrement invité à participer à des échanges de vues avec la commission DEVE. Le «consensus européen sur l’aide humanitaire», adopté en 2007, a largement respecté les positions fermes adoptées par le Parlement. Le Parlement s’engage aussi activement en faveur d’autres enjeux stratégiques, comme la résilience, la sécurité alimentaire, et une association plus étroite de l’aide humanitaire et de l’aide au développement.

Afin de renforcer la surveillance qu’exerce le Parlement dans le domaine de l’aide humanitaire, la commission DEVE nomme un rapporteur permanent pour l’aide humanitaire tous les deux ans et demi depuis 2006. Actuellement, le rapporteur est Carlos Zorrinho (S&D, Portugal). Son mandat comprend la défense des intérêts du budget de l’aide humanitaire, le suivi des programmes d’aide humanitaire et le maintien de contacts étroits avec les acteurs de ce secteur.

Malte Frederik Hergaden